一、人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件中存在的問題

　　（一）對于勞動者與用人單位勞動關(guān)系的認(rèn)定問題

　　在我國，有勞動關(guān)系的勞動者，才能構(gòu)成工傷事故的可能，沒有勞動關(guān)系的勞動者，無論受何傷害，都不屬工傷事故，不構(gòu)成工傷事故的保險責(zé)任或者賠償責(zé)任。《工傷保險條例》第二條嚴(yán)格規(guī)定了工傷保險的適用范圍，也明確了可以進行工傷認(rèn)定的“用人單位”的范圍，即中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個體工商戶。另根據(jù)《工傷保險條例》第六十一條，該條例所稱職工：“是指與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動者?！币虼耍鳛槟軌蜻M入工傷認(rèn)定程序的門檻之一，首先要確定用人單位是否在《工傷保險條例》調(diào)整范圍之內(nèi)，再確定用人單位與勞動者之間是不是存在勞動法律關(guān)系。

　　實踐中，關(guān)于認(rèn)定工傷的前提條件之一勞動關(guān)系的確認(rèn)是否可以在作出工傷認(rèn)定的時候一并作出存在分歧。第一種觀點認(rèn)為：勞動和社會保障部門設(shè)有專門處理“勞動關(guān)系”爭議的“勞動爭議仲裁委員會”。勞動仲裁和工傷認(rèn)定是兩個完全不同的程序，勞動關(guān)系的認(rèn)定應(yīng)由專業(yè)職能部門即勞動爭議仲裁委員會來行使。在工傷認(rèn)定過程中，對勞動關(guān)系尚有爭議的，應(yīng)當(dāng)告知申請人在當(dāng)?shù)貏趧訝幾h仲裁部門申請裁決，如當(dāng)事人對仲裁裁定不服的，還可以通過訴訟方式予以救濟。若在工傷認(rèn)定程序中一并對勞動關(guān)系進行認(rèn)定，事實上剝奪了當(dāng)事人通過仲裁和訴訟途徑解決勞動爭議的權(quán)利。第二種觀點認(rèn)為：工傷認(rèn)定過程中應(yīng)對當(dāng)事人提交的有關(guān)勞動關(guān)系的證明材料進行審查并確認(rèn)是否存在勞動關(guān)系，勞動關(guān)系確認(rèn)與是否認(rèn)定為工傷具有不可分性，應(yīng)當(dāng)一并進行審理。

　　其實，兩種觀點并不必然矛盾，第一種觀點針對勞動關(guān)系產(chǎn)生爭議的情形，第二種觀點針對勞動關(guān)系無爭議的情形。從保護事實勞動關(guān)系中的勞動者的角度來分析，在工傷認(rèn)定過程中，應(yīng)盡量簡化勞動者申請工傷認(rèn)定的程序。職工發(fā)生工傷事故后要取得工傷賠償，需經(jīng)過工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷賠償處理等程序，最短耗時也在半年以上。對于情況復(fù)雜的案件，有可能需要兩年時間才能完成工傷認(rèn)定程序，并取得賠償。如認(rèn)為工傷認(rèn)定期間對是否存在勞動關(guān)系有爭議的，還應(yīng)當(dāng)先通過勞動爭議仲裁途徑解決，那么走完勞動關(guān)系確認(rèn)的程序，勞動者得到最終工傷認(rèn)定的時間有可能要比一并確認(rèn)勞動關(guān)系進行工傷認(rèn)定程序所需時間增加一倍。為此，很多勞動者會因程序繁雜而放棄申請工傷認(rèn)定。所以，從便于勞動者權(quán)益實現(xiàn)的角度，作為勞動和社會保障部門在工傷認(rèn)定時，根據(jù)當(dāng)事人提交的勞動關(guān)系證明材料，只作形式審查，便可以作出勞動關(guān)系是否成立的認(rèn)定?！?/p>

　　工傷認(rèn)定中，如果用人單位與勞動者對是否存在勞動關(guān)系存在爭議，也有可能啟動勞動仲裁程序，法律賦予用人單位和勞動者可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁的權(quán)力。工傷認(rèn)定前，是否存在勞動關(guān)系的問題已經(jīng)仲裁裁決的，工傷認(rèn)定應(yīng)以該裁決為基礎(chǔ)。為防止當(dāng)事人在工傷認(rèn)定作出后又申請勞動關(guān)系仲裁的情形，工傷認(rèn)定中當(dāng)事人未申請仲裁的，應(yīng)告知當(dāng)事人有申請仲裁權(quán)利。如果當(dāng)事人放棄仲裁，則工傷認(rèn)定部門可以就是否存在勞動關(guān)系進行調(diào)查核實，并在工傷認(rèn)定的事實中確認(rèn)。當(dāng)事人不服的，可以以事實認(rèn)定不清為由提起行政訴訟。人民法院在審查工傷認(rèn)定案件時，可以一并對是否存在勞動關(guān)系進行審查。

　　從理論上說，工傷認(rèn)定部門對勞動關(guān)系的證明材料進行審查，對勞動關(guān)系是否成立所作的確認(rèn)是羈束性的行政行為，這要求行政機關(guān)作出的確認(rèn)必須是根據(jù)法律和法規(guī)作出。然而，除《勞動法》原則性規(guī)定了建立勞動關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立勞動合同外，關(guān)于未訂立合同的如何確定勞動關(guān)系沒有具體的法律規(guī)定。實踐中，認(rèn)定工傷的爭議焦點又經(jīng)常集中在是否存在勞動關(guān)系上。此時，勞動和社會保障部門和人民法院只有自己摸索規(guī)則或參考一些部門制定的規(guī)章或文件進行審查。