??????? 三、完善食品安全法律制度的對策與措施
??????? 食品安全法律法規(guī)和標準體系是管理和監(jiān)督食品安全的基礎和依據(jù)，良好完善的法律法規(guī)標準體系將在食品安全方面起到巨大的作用。因此，食品安全法律制度應當涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，應當按照社會分工和社會協(xié)作的辨證統(tǒng)一來設計食品安全法律法規(guī)保障體系。
??????? （一）健全《食品安全法》配套法律法規(guī)
??????? 為了全面貫徹落實《食品安全法》，各食品安全監(jiān)管部門，應盡快完善和健全與《食品安全法》配套的部門規(guī)章。為了更好地履行各部門的職責，使食品安全各項制度落到實處，及時有效應對和處理食品安全問題和事件，各部門應盡快出臺相關實施細則。針對出現(xiàn)的新問題、新技術制定實施細則，再根據(jù)這些細則制定配套的規(guī)章，將《食品安全法》中確立的食品安全風險評價制度、食品安全應急處理機制、食品安全信息發(fā)布制度和失職責任的追究機制等制度加以細化，制定相應的實施辦法，指導相關部門或地方政府制定出具體的實施細則和操作規(guī)程。
??????????? 其次，完善食品安全標準和檢驗檢測體系。食品安全法規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政部門應當對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。要盡快完善食品安全標準體系，首先要全面清理現(xiàn)行食品標準，要對現(xiàn)行的國家標準、行業(yè)標準和地方標準進行全面清理，還要對已備案的食品企業(yè)的產(chǎn)品標準進行清理。其次，啟動重要標準的制定、修訂工作，彌補相關標準的缺位。
???????????? 如前所述，《食品安全法》對完善食品安全監(jiān)管、保障食品“從農(nóng)田到餐桌”的安全做出了諸多具創(chuàng)新性的制度安排，具有很多的亮點。2009年7月20日開始施行的《食品安全法實施條例》亦對《食品安全法》的部分規(guī)定進行了細化和完善，增強了《食品安全法》的可操作性。然而，由于食品安全問題的復雜性與特殊性，不同地域具有各自不同的特點，因此，如何制定一部具有地方特色的，利于貫徹實施食品安全法律、行政法規(guī)，能夠解決食品安全監(jiān)管實際問題的地方性法規(guī)，依然是保障我國食品安全，健全我國食品安全法律體系的重要一環(huán)。
??????? （二）加強對初級農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管
??????? 《食品安全法》確定的全程監(jiān)管模式確實是新的監(jiān)管制度的一個亮點，這種“由田頭到餐桌”的監(jiān)管模式理應包含食品生產(chǎn)加工到食用的每一個環(huán)節(jié)。然而，《食品安全法》第二十九條第二款卻同時規(guī)定：“農(nóng)民個人銷售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得食品流通的許可?！蔽覀€人認為這樣的規(guī)定恐怕不妥。
??????????? 當然，立法機關這樣規(guī)定是有其的客觀原因的。一方面食品安全行政部門難以對農(nóng)民個人對其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品進行監(jiān)管，我國幅員遼闊，農(nóng)民數(shù)量眾多，如何對如此大數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品進行有效監(jiān)控管理確實是一個難題。然而，我國的行政組織模式是垂直管理的，有一定的特殊性，建立一條由中央到城鎮(zhèn)，由城鎮(zhèn)到農(nóng)村的管理路線應是有其現(xiàn)實可行性的。這種由上到下的垂直管理不僅利于對底層農(nóng)民的監(jiān)管，也有利于國家從宏觀上掌握食品安全現(xiàn)狀，及時制訂相應法律法規(guī)，調(diào)整食品監(jiān)管體制結構。
??????? 另一方面，考慮到農(nóng)民階層的樸素心理，認為農(nóng)民階級在長期的生產(chǎn)勞動過程中，已經(jīng)形成了較為樸素的產(chǎn)品培養(yǎng)方式，如在種植作物的過程中更愿意使用牲畜糞便而不使用化肥，當然這里面也有成本的考慮。然而據(jù)有關資料顯示，“目前，全國遭受工業(yè)‘三廢’污染的農(nóng)田面積已達1億畝，農(nóng)藥使用量大約為20萬噸，真正利用率僅為10%-20%，其余進入環(huán)境。有1000多種農(nóng)藥施用于農(nóng)作物，有些甚至是違禁藥物；每年使用化肥4200多萬噸，平均施用量超過400kg/h㎡，大大超過美國和歐盟施用225kg/h㎡的標準?！?這樣的一種現(xiàn)狀不得不讓人對直接農(nóng)產(chǎn)品多一個心眼，而《食品安全法》卻并為對此做出嚴格性規(guī)定，不能不說是一個遺憾。
??????? 《食品安全法》對食品生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定不應當將農(nóng)民個人自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品排除在外。全程監(jiān)管體系的起點應該從田頭就開始，從田頭到餐桌，是一個完整的視頻監(jiān)管鏈條，缺少了源頭性食用農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)定，整個食品監(jiān)管的鏈條中便出現(xiàn)了斷層，食品標簽制度難以得到有效實施。國家對這部分農(nóng)產(chǎn)品的流通進行管理，將更有力地規(guī)范初級農(nóng)產(chǎn)品市場，進而確保整個食品市場的安全。在消費者權益受到損害時，亦能。第一時間判斷是否為源頭出現(xiàn)問題，為事后的補救工作帶來更大的便捷
??????? （三）合理配置責任形式，加強刑法保護
??????????? 縱觀整部《食品安全法》，可以發(fā)現(xiàn)，除了一些只能由國家機關來執(zhí)行的制度外，無論在哪個創(chuàng)新的制度上，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)都是新法規(guī)制的一個十分重要的主體。例如在行業(yè)標準方面，《食品安全法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的，應當制定企業(yè)標準，作為組織的依據(jù)。”；第二十七條規(guī)定了企業(yè)進行生產(chǎn)時的環(huán)境、設備、生產(chǎn)力等規(guī)定，以及第二十八條禁止生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定，更是要求企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，提高自身的自律性，站在社會的高度從事生產(chǎn)經(jīng)營；食品出廠記錄的制度設計上亦存在類似問題，第三十七條就對食品出廠檢驗記錄做出了規(guī)定，然而如何保證記錄的真實性？法律未曾提及，似乎又是要靠企業(yè)的自律性。這樣的例子在新法里比比皆是，不一而足。
??????????? 法律對于企業(yè)社會責任的構思是好的，但是這一階段將這么大的社會責任擺在食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)身上是否合適？這個問題有待商榷。我認為，在市場經(jīng)濟體制中，企業(yè)是主要的參與者，他們在市場交易過程中追求的是自身利益的最大化，這是符合市場經(jīng)濟學的基本原理的。法律要求企業(yè)逆其道而行，將社會責任擺在自身利益最大化之前，且不說效果如何，企業(yè)是否愿意去承擔這樣的社會責任，法律是否能有效實施都是一個很大的問題。
?????????? 《食品安全法》的第一章中就規(guī)定了，國家設立專門的機構負責全國的食品安全衛(wèi)生問題，同時多個部門各司其職，相互協(xié)調(diào)。其監(jiān)管的范圍理應包括生產(chǎn)經(jīng)營的各個方面，因此，政府才是食品安全法律監(jiān)管體系中最重要的規(guī)制主體，企業(yè)當以被規(guī)制者的身份參與其中。像諸如制定嚴格通用的食品安全標準問題，監(jiān)督食品出廠檢驗等問題，應該由行政部門來負責，而不是交給企業(yè)來執(zhí)行。企業(yè)在這么一個過程中，又是參賽者，又是裁判，則難以保證比賽的公平進行。
??????????? 對于一些由行政部門單方難以實施的制度，如對食品添加劑的檢驗等，應該設計有效的引導和制約機制，讓企業(yè)能在行政部門的引導之下，參與其中。主要還是由行政部門負責，而不是將一攬子要求推到行業(yè)自律中去，企業(yè)也不應當承受過大的社會責任。
??????? 固然，社會責任對于一個企業(yè)也是十分重要的，它關系到企業(yè)的形象問題，但是作為一個市場經(jīng)濟的參與者，生產(chǎn)經(jīng)營、創(chuàng)造盈利方為其追求的最終目標。而行政機關應該做好的，是其執(zhí)法者的角色，站在維護大眾利益的層面保障食品質(zhì)量安全。這樣，一個合理的食品安全法律監(jiān)管體系方能更好構建。
??????????? 如前所述，刑法是保護食品安全的最后一道防線，如何強化刑法保護，增強食品安全的刑法保護，調(diào)整法律之間相互沖突和矛盾的地方，適當降低入刑標準，規(guī)范執(zhí)法程序，對于保障食品安全有著重要的意義。
??????????? 因此，弱化企業(yè)的一部分責任，并不與《食品安全法》的懲罰性責任原則相違背，而是以一種更為現(xiàn)實和可能的方式，促使企業(yè)守法自律。我們還有其他的責任方式，如懲罰性賠償制度，刑事責任等，使違法者敬畏法律的威懾力，不敢心存僥幸，恪守其應該對社會和民眾承擔的責任。
?????????? （四）強化信息公開制度
??????????? 1、強化信息公開的職責和程序
??????????? 具體而言，政府、企業(yè)以及新聞媒體均具備公開食品安全信息的職責。但是新聞媒體，多為被動監(jiān)督，即有爆料或者事故之后，才進行信息的披露，企業(yè)掌握的信息最為充足，但是畢竟是自身的切身利益，盡管法律規(guī)定了其召回義務，也難以實現(xiàn)其主動披露。退一步講,即使企業(yè)因為沒有按照相關的法律法規(guī)披露其產(chǎn)品安全信息，所受到的行政處罰也顯得不疼不癢，與不安全的質(zhì)量信息揭露出來之后受到消費者的唾棄而最終可能會被逐出市場相比，實在是九牛一毛。因此，食品安全信息公開，主要就要由食品安全監(jiān)管部門來承擔。食品安全監(jiān)管部門不僅應當加強食品安全領域的常規(guī)監(jiān)管，而且發(fā)現(xiàn)問題之后應及時公布，而不能總是被媒體曝光后才開始行動。
??????????? 另外，要運用多種方式，最大程度的公開食品安全信息。如利用網(wǎng)絡論壇、微博等新媒體，促進信息的擴散。強化傳統(tǒng)手段，如在受到處罰的商家門前醒目位置張貼公告，內(nèi)容包括處罰事由、處罰依據(jù)、處罰方式、公告時間等相關信息，為消費者提供及時的消費警示；在負責食品安全執(zhí)法監(jiān)督部門的網(wǎng)站上進行公示；評定食品安全的信用等級，對受處罰的商家進行動態(tài)監(jiān)管等等。
??????????? 2、加強食品安全信用檔案管理
?????????? 《食品安全法》第一次從法律層面明確提出食品安全信用檔案這一概念，并強化了食品安全信用檔案的作用，對建立食品安全信用檔案來說是一個契機，這將有助于提高社會對食品安全信用檔案的認識，引導生產(chǎn)經(jīng)營者重質(zhì)量、重信譽，自律保障食品安全。加強食品安全信用檔案管理，主要從以下幾方面入手：（1）完善食品安全信用管理制度。食品安全監(jiān)管部門應在實踐中積極探索建立和完善食品安全信用標準、信用信息征集、信用評價、信用披露、信用獎懲等信用管理制度，并做到依法行政；（2）確保食品安全信用檔案管理系統(tǒng)有效運行。首先，抓緊地方食品安全信用檔案管理平臺建設，為全國系統(tǒng)服務；其次，鼓勵食品企業(yè)從維護自身形象和提升自身價值出發(fā)，切實遵循誠實守信的原則，及時、完整、準確地向食品信用檔案管理部門報送企業(yè)信用信息；再次，加強各部門協(xié)調(diào)，明確各部門職責，實現(xiàn)信息共享；最后，建設公共食品安全信用信息網(wǎng)，發(fā)布信用方面的法律法規(guī)和標準等信息，以備消費者和企業(yè)查詢，為政府執(zhí)法提供支撐；（3）準確、及時、客觀地披露信息。結合實際，因地制宜，采取多種形式加強對食品生產(chǎn)經(jīng)營單位有關食品的衛(wèi)生條件、質(zhì)量安全及相關法律法規(guī)的宣傳，提高其守法意識和守法自覺性，普及食品安全知識，提高廣大人民群眾的認知能力，擦亮眼睛，把好“入口”關。按照《食品安全法》規(guī)定的食品安全信息統(tǒng)一公布制度，對有不良信用記錄、嚴重侵害消費者權益的生產(chǎn)經(jīng)營者，除依法嚴懲、責令整改外，還要給予警示，列為重點監(jiān)管對象，定期向社會公示。同時加強對食品安全輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，發(fā)揮新聞媒體作用，對制、售假劣、有毒有害食品的違法犯罪行為，予以曝光，揭露其丑惡，以教育群眾、警示違規(guī)。
??????? 結束語
??????? 食品安全法律監(jiān)管體系的健全和完善是一項戰(zhàn)略性、基礎性的工作。從立法角度來講，法律的完善是我們期望的結果?！妒称钒踩ā返某雠_，在構建我國新的食品質(zhì)量安全法律監(jiān)管體系方面起到了十分積極的作用。作為基本法，其不可能規(guī)定得面面俱到，但是它作為一種指導性思想為我們指明了基本的原則和方向?？偠灾?，要真正實現(xiàn)食品質(zhì)量的安全，在我國現(xiàn)階段整個大的執(zhí)法運作不良的環(huán)境背景下， 僅靠法律的進一步完善是遠遠不夠的，面對眾多需要解決的問題，只有立法與執(zhí)法相結合，才能從從理論到實踐完善我國食品安全法律制度，全面保障食品安全，保護消費者利益，維護社會的穩(wěn)定。
??????? 參考文獻：
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