摘 要：確保糧食安全不僅是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是保證國家經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內(nèi)因素相互交錯，進(jìn)一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復(fù)雜性。本文深入地分析了當(dāng)前我國糧食安全存在的問題，認(rèn)為解決當(dāng)前我國的糧食安全問題，應(yīng)該立足于國內(nèi)，必須堅持自給為主，進(jìn)口調(diào)劑為輔的原則，充分發(fā)揮好市場“無形手”和政府“有形手”作用，提出了通過采取多方面的政策措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展糧食生產(chǎn)，來保障我國的糧食安全。
        關(guān)鍵詞：糧食安全、主要問題、原則、政策建議
       
       
        糧食安全的概念是在20世紀(jì)70年代初期由于世界性的糧食危機(jī)而提出來的。1983年4月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織對糧食安全的定義是“保證所有人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品。”曾任糧農(nóng)組織總干事的薩烏馬1984年提出了糧食安全的概念：“糧食安全的最終目標(biāo)應(yīng)該是，確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。”民以食為天，糧食是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，糧食安全關(guān)系到社會穩(wěn)定。近幾年來，國家十分關(guān)注“三農(nóng)”問題，特別是糧食問題，先后出臺了一系列惠民政策，逐步加大了對“三農(nóng)”的投入。糧食作為農(nóng)業(yè)的主要產(chǎn)品在糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼等惠民政策的引導(dǎo)下，種植面積基本穩(wěn)定，糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升，為確保國家穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是糧食安全工作仍然存在一些較為嚴(yán)重的問題。
        一、糧食安全存在的主要問題
        （一）耕地數(shù)量逐漸減少，影響糧食安全。
        耕地是發(fā)展糧食生產(chǎn)的基本條件之一。近年來由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，非農(nóng)建設(shè)占用耕地，耕地開墾后備資源有限，導(dǎo)致耕地數(shù)量不斷減少。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)民提高經(jīng)濟(jì)收入的一條新途徑，很多農(nóng)民將耕地改種經(jīng)濟(jì)作物，挖塘養(yǎng)魚，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。農(nóng)民的收入得到了提高，但是嚴(yán)重減少糧食生產(chǎn)面積，保護(hù)耕地和糧食安全生產(chǎn)、農(nóng)民增收之間成為新的矛盾，同時非農(nóng)建設(shè)占用耕地的進(jìn)度逐年加大，土地供需矛盾日益突出。再者受環(huán)境土質(zhì)等多方面的影響，能開墾為耕地的荒地極為有限，開墾的耕地受土質(zhì)環(huán)境的影響，很難達(dá)到被占耕地的同等質(zhì)量。
        (二)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，旱災(zāi)頻繁發(fā)生，加大了發(fā)展糧食生產(chǎn)的難度。
        伴隨著現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的高速增長，我國面臨的干旱缺水和生態(tài)環(huán)境惡化的威脅日益嚴(yán)重。我國是一個農(nóng)業(yè)用水大國，農(nóng)業(yè)用水約占全部用水量的70%以上。我國又是水資源嚴(yán)重短缺的國家之一，干旱缺水已成為我國農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)發(fā)展的重要制約因素。在過去的55年間，我國平均每年農(nóng)田受災(zāi)面積超過30000萬畝，其中成災(zāi)面積約13000萬畝；在成災(zāi)面積中，旱災(zāi)占46。7%，洪澇災(zāi)害占34.3%，可見旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的威脅較為嚴(yán)重。特別是近年來，旱災(zāi)頻繁發(fā)生，對糧食生產(chǎn)的影響呈增加趨勢，干旱缺水將是今后一段時期內(nèi)制約我國糧食生產(chǎn)發(fā)展的一個重要因素。
        （三）種糧收益低，嚴(yán)重制約農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，影響糧食安全。
        糧食是一項社會效益大，經(jīng)濟(jì)效益差的產(chǎn)品，與種其他經(jīng)濟(jì)作物相比有較大的差距。近些年來，由于糧食價格的持續(xù)走低，農(nóng)民種糧的純收益大幅度降低甚至出現(xiàn)虧本現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了農(nóng)民種糧的積極性，導(dǎo)致許多農(nóng)民棄農(nóng)經(jīng)商或外出打工，出現(xiàn)了糧田被撂荒的情況。1994-1996年國家連續(xù)三年提高糧食收購價格，提價幅度高達(dá)40%。糧食收購價格的上漲，極大地刺激了農(nóng)民的種糧積極性。1997年以后，受糧食市場供大于求的影響，糧食價格持續(xù)下跌。到2000年，糧食定購價格已降至1994年的水平，而糧食市場價格已低于1994年水平，農(nóng)民種糧已基本無利可圖。農(nóng)民對糧價下跌的直接反應(yīng)就是減少糧食種植面積，而改種經(jīng)濟(jì)效益較高的其它作物。今后，隨著糧食市場的完全放開，糧食價格波動將更趨頻繁，糧食播種面積、總產(chǎn)量也將隨之調(diào)整。如果糧農(nóng)響應(yīng)國家的號召為了保證國家糧食安全就必須多種糧食，少種經(jīng)濟(jì)作物，而多種糧食就要意味著犧牲種糧農(nóng)民，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的部分利益。同時糧食產(chǎn)量目前還沒有擺脫“靠天收”的局面，糧農(nóng)收入受氣候和市場因素制約很不穩(wěn)定，直接制約糧農(nóng)收入，影響糧農(nóng)種糧積極性。
        （四）政府支持糧食生產(chǎn)的政策體系不完善，影響糧食安全。
        長期以來，國家不是把解決農(nóng)民問題放在第一位，而是把解決農(nóng)業(yè)問題放在第一位。當(dāng)糧食等農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求時，就采取一定的政策來提高農(nóng)民種糧收入，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，短期內(nèi)，農(nóng)民收入增幅較高，糧食產(chǎn)量有所提高甚至大幅度提高；而當(dāng)糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給情況好轉(zhuǎn)時，政策就會有所改變，導(dǎo)致農(nóng)民收入減少，種糧積極性下降，糧食產(chǎn)量也隨之下滑甚至大幅度下降。2004年以來，由于減免了農(nóng)業(yè)稅、對種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，出臺糧食收購最低保護(hù)價、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等一系列有助于促進(jìn)農(nóng)民種糧積極性的政策，糧食產(chǎn)量大幅提高，但有些政策在落實中都打了折扣，農(nóng)民沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。如有些地方的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼農(nóng)民只享受了一半的實惠，還有一半被農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷商和農(nóng)機(jī)主管部門層層盤剝了。如國家對農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行了補(bǔ)貼，但農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)并沒有降低價格，農(nóng)資價格仍然居高不下，這部分資金沒有真正發(fā)揮穩(wěn)定農(nóng)資價格的作用。
        （五）糧食消費(fèi)需求呈剛性增長，消費(fèi)結(jié)構(gòu)矛盾日益突出。
        進(jìn)入21世紀(jì)以來，受人口增長，人均消費(fèi)水平的的提高，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化等因素的影響，我國糧食消費(fèi)需求呈剛性增長態(tài)勢。從趨勢來看，口糧消費(fèi)多年來一直比較平穩(wěn)，飼料和工業(yè)用糧增長較快。特別是近年來，隨著能源價格的上漲，生物燃料產(chǎn)業(yè)的崛起，工業(yè)用糧增長加劇。再者，我國糧食的品種消費(fèi)結(jié)構(gòu)矛盾逐步呈現(xiàn)：小麥消費(fèi)需求穩(wěn)中略增，但品種質(zhì)量有待提高；大米需求逐步提高，但南方水田減少，水稻種植面積下降，恢復(fù)和穩(wěn)定生產(chǎn)難度很大，稻米供需矛盾日益加??；養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)用玉米增加，玉米供需關(guān)系趨緊；大豆、食用植物油口依存度逐年提高，保持結(jié)構(gòu)平衡面臨新壓力。
        （六）糧食儲備情況發(fā)生變化，其吞吐調(diào)節(jié)糧食市場的能力有所下降。
        糧食儲備量以及政府對市場的調(diào)控能力是確保糧食安全的重要方面。通過國家儲備糧的吞吐是政府調(diào)控糧食市場的重要手段，1994年我國糧食市場出現(xiàn)波動時，國家就是通過采取及時拋售儲備糧、增加市場糧食有效供給的措施，很快抑制住了食品價格上漲的勢頭。目前我國糧食儲備情況發(fā)生了較大變化，儲備糧的重要性顯得日益突出。過去我國糧食儲備主要分為四個部分，即糧食收儲企業(yè)、農(nóng)民、城市居民和食品加工企業(yè)各儲備一部分糧食，形成了多層次、多成分、多渠道的社會糧食儲備體系。而現(xiàn)在城市居民、食品加工企業(yè)和發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民都不儲備糧食了，社會存糧主要由儲備糧和糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民存糧組成，儲備糧的多寡成為糧食市場是否穩(wěn)定的重要標(biāo)志。前幾年糧食儲備雖然處于歷史較高水平，但糧食庫存的品種、質(zhì)量、地域分布與市場需求狀況存在著較大的矛盾。衡量糧食安全的一個重要方面就是糧食的可獲取性，糧食可獲取性差，其滿足市場需求的能力亦差。
        （七）加入WTO以后，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的脆弱性更加突出
        由于我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，生產(chǎn)成本相對較高，農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食在國際市場上競爭能力較弱。國外糧食流入國內(nèi)，必將沖擊我國的糧食市場，導(dǎo)致糧食價格的進(jìn)一步下跌，農(nóng)民增收將面臨更加困難的局面。近年來，我國糧食生產(chǎn)成本呈逐年遞增的趨勢，小麥、玉米、大豆等主要糧食品種的國內(nèi)市場價格已高出國際市場價格。目前，我國小麥國內(nèi)市場價格比國際市場價格每噸高200元左右，玉米每噸高250-300元，秈米每噸高150-200元。這些數(shù)據(jù)表明我國糧食產(chǎn)品在國際市場上已不具有價格競爭優(yōu)勢。
        二、關(guān)于加強(qiáng)糧食安全的對策建議
        （一）建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度
        耕地是保障糧食安全的基礎(chǔ)。對耕地要合理開發(fā)利用，既要切實保護(hù)耕地，反對亂占濫用耕地，也要反對通過毀林開荒等不適當(dāng)?shù)氖侄螖U(kuò)大耕地。為確保糧食安全，必須執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。中央政府必須要有強(qiáng)硬的手段來進(jìn)行調(diào)控，促使地方各級政府嚴(yán)格遵守非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，自覺執(zhí)行土地占用規(guī)劃，對己納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍的耕地，嚴(yán)格加以保護(hù)，不擅自改變用途或轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。要研究制定相關(guān)激勵政策，鼓勵城鎮(zhèn)建設(shè)更多地占用非耕地資源。要從保障農(nóng)民的土地權(quán)益入手，改革土地征用制度，合理控制土地征用規(guī)模，確保糧食種植面。
        （二）加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。
        推動主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：一是加大上下聯(lián)動力度。實行財政涉農(nóng)資金整合，進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)其工作的自覺性和主動性。二是切實改革資金分配管理辦法。目前涉農(nóng)資金范圍較廣，種類較多，而且規(guī)模越來越大，管理要求越來越嚴(yán)格，客觀上增加了資金整合工作難度，必須循序漸進(jìn)，逐步推開。對各類財政支農(nóng)專項資金要進(jìn)行清理歸類，該保留的保留，該合并的合并，資金性質(zhì)相近的切實實行整合使用。
        （三）建立對糧食補(bǔ)貼的長效機(jī)制。
        農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題之本，糧食安全歸根到底取決于農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。因此，要保證糧食安全，就要護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，就要保持糧食惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時隨著國力的增強(qiáng)要進(jìn)一步加大補(bǔ)貼金額，提高糧農(nóng)收入，這是實現(xiàn)我國糧食安全問題的關(guān)鍵所在。
        （四）進(jìn)一步完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，不斷提高種糧比較效益。
        在全面評估對種糧農(nóng)民各項財政補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財政補(bǔ)貼政策和辦法，逐年較大幅度增加對農(nóng)民種糧的財政補(bǔ)貼規(guī)模，形成以“增加農(nóng)民收入”和“增加糧食產(chǎn)量”為雙重目標(biāo)的完備的財政政策體系。同時，完善糧食最低收購價政策，根據(jù)每年糧食成本收益調(diào)查核算的結(jié)果，科學(xué)制定糧食最低收購價，更好地發(fā)揮市場價格對糧食生產(chǎn)的調(diào)節(jié)作用。
        （五）建立對糧食主產(chǎn)區(qū)的投入傾斜機(jī)制。
        多年來，我國是采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市的政策，使國家有了很快的發(fā)展，“三農(nóng)”做出了很大的貢獻(xiàn)和犧牲。保證國家糧食安全，是中國的大政方針，國家應(yīng)進(jìn)一步加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的投入，改善糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)條件、倉儲條件和運(yùn)輸條件，使糧食主產(chǎn)區(qū)在保障我國糧食安全中發(fā)揮更加重要的作用。同時還應(yīng)出臺政策，鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的協(xié)作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成產(chǎn)、銷對口協(xié)作與支持，并逐漸形成國家、產(chǎn)區(qū)、銷區(qū)三方共同承擔(dān)的糧食安全責(zé)任體制和機(jī)制，千方百計保護(hù)和調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府、部門和農(nóng)民的種糧積極性。要盡快出臺糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種植糧食與經(jīng)濟(jì)作物的差價補(bǔ)貼政策，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民種糧的積極性，確保國家糧食安全。國家對糧食主產(chǎn)區(qū)和糧農(nóng)的激勵政策，也要進(jìn)一步加大力度，有些應(yīng)該直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，激發(fā)種糧積極性，降低種糧成本。
        （六）加大科技創(chuàng)新投入，提高農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率。
        增加農(nóng)業(yè)科研投入，推進(jìn)建立以政府為主導(dǎo)的多元化、多渠道農(nóng)業(yè)科研投入機(jī)制。積極推廣病蟲害防治技術(shù)、測土配方施肥、節(jié)水灌溉技術(shù)、防災(zāi)減災(zāi)保護(hù)性耕作技術(shù)和避災(zāi)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)等一大批新技術(shù)，加快培育一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種和配套栽培技術(shù)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率。加大大型農(nóng)機(jī)具的推廣應(yīng)用，重點解決糧食主產(chǎn)區(qū)大型農(nóng)機(jī)購置和配套問題。
        （七）完善糧食儲備、流通體制，加快糧食市場體系建步伐，充分發(fā)揮市場配置農(nóng)業(yè)資源的功能。
        要充分發(fā)揮好儲備糧在調(diào)節(jié)供求、穩(wěn)定市場等方面的作用，根據(jù)糧食供求市場波動情況合理確定儲備糧儲備規(guī)模。建立規(guī)范化、法制化的糧食吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制，提高儲備糧食的利用效率，發(fā)揮好儲備糧的市場調(diào)控作用。要鼓勵更多符合條件的企業(yè)和個人參與糧食流通，活躍糧食流通市場，以實現(xiàn)區(qū)域之間糧食的合理流動，增強(qiáng)糧食供應(yīng)上的可獲取性。在糧價放開后，國家糧食儲備仍可以保護(hù)價或者市場價有計劃地增購部分糧食，增強(qiáng)國家對糧食市場的吞吐調(diào)節(jié)功能，以保護(hù)糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益。要加強(qiáng)對糧食市場的管理，對囤積居奇、哄抬物價、擾亂市場的行為要予以堅決打擊。要發(fā)展農(nóng)民合作運(yùn)銷組織和各類中介組織，逐步提高農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化、專業(yè)化程度，建立糧食批發(fā)市場、專業(yè)市場、期貨市場以及相關(guān)的要素市場，逐步與國外糧食市場接軌。
        （八）加快推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的根本轉(zhuǎn)變。
        所謂農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，是指以國內(nèi)外市場為導(dǎo)向，以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，以區(qū)域內(nèi)的支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為依托，通過生產(chǎn)要素的重組，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、經(jīng)營一體化、管理企業(yè)化、技術(shù)資金投入集約化和服務(wù)社會化。我國糧食生產(chǎn)集約化程度低，經(jīng)營粗放，高投入、低產(chǎn)出，這是造成種糧經(jīng)濟(jì)效益低下的根本原因。實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營的途徑，解決農(nóng)工商分離、產(chǎn)供銷脫節(jié)的問題，從而把千家萬戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與千變?nèi)f化的市場銜接起來，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的要求。要以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和訂單農(nóng)業(yè)為突破口，大力優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)。糧食生產(chǎn)要發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，建立各種不同的糧食生產(chǎn)基地。
        三、結(jié)束語
        我國作為一個擁有13多億人口且正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)階段的大國。確保糧食安全不僅是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是保證國家經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內(nèi)因素相互交錯，進(jìn)一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復(fù)雜性。所以我們必須立足于現(xiàn)實，在保證我國糧食基本自給的水平的基礎(chǔ)上，積極利用國際糧食市場，著力解決影響我國糧食生產(chǎn)發(fā)展的根本性問題，確保糧食安全。
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