?????? 二、 新食品安全監(jiān)管體制的缺陷
??????? 所謂食品安全監(jiān)管，按照世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義，是指由國家或地方政府實施的強制性管理活動，旨在為消費者提供保護，確保從生產(chǎn)、處理、儲存、加工直到銷售的過程中的食品安全、完整并適于人類食用。4已有的研究主要是探討我國食品安全監(jiān)管在現(xiàn)實中的困境，或者從食品安全監(jiān)管體制本身來探尋原因，或者從食品安全監(jiān)管部門自身的特點和合作機制進行研究，但尚沒有人從食品安全監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變背后的本質(zhì)性問題，及運用整體性治理視角進行分析。因此，本文擬從整體性治理視角對該法規(guī)出臺后新的食品安全監(jiān)管體制仍然存在的無法解決的問題和缺陷進行邏輯分析。
??????? 4 張曉濤：《監(jiān)管主體視角下我國食品安全監(jiān)管體制研究》，《今日中國論壇》，2008（5）。
??????? （一）食品安全監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變的本質(zhì)
??????? 轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式是食品安全法的立法重點，食品安全監(jiān)管的一大爭議在于監(jiān)管部門本身該以什么方式管理。垂直管理與屬地化管理的孰是孰非，10年間不絕于耳，這是食品監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變背后的本質(zhì)問題所在。
??????? 作為食品藥品監(jiān)督管理的專門機構(gòu)，從1998年4月掛牌至2000年6月，地方(省級以下)藥監(jiān)系統(tǒng)實行的是屬地化管理。2000年6月，在社會各界的強烈呼吁下，藥監(jiān)系統(tǒng)做出重大調(diào)整，開始實行垂直管理。然而，僅8年半之后，2008年12月，國務院又做出了截然不同的重大改變--取消省以下食品藥品系統(tǒng)的垂直管理，食品藥品監(jiān)管今后重新由“地方政府負總責，監(jiān)管部門各負其責”。
??????? 我國大多數(shù)地方政府部門，實行接受本級人民政府統(tǒng)一領導、上級主管部門業(yè)務指導的管理體制；有些政府部門實行主管部門負責業(yè)務方面的“事權”，而地方政府管理“人、財、物”，即地方政府和上級主管部門“雙重領導”的體制。
??????? 中央政府部門乃至省級地方政府部門在一些專業(yè)性強、需要在縱向上統(tǒng)一執(zhí)法的領域?qū)嵭写怪惫芾恚欣谠鰪娭醒牖蛏霞壵暮暧^調(diào)控能力，消除地方保護主義，也有利于資源的統(tǒng)一配置、人員調(diào)動和資金配備，整合行政執(zhí)法資源；對省以下保持垂直管理機構(gòu)在人事與財務上的獨立，使省級以下的機構(gòu)擺脫下級地方政府的各種干預，也加強了部門執(zhí)法監(jiān)管的權威性、統(tǒng)一性。
??????? 但隨著垂直管理機構(gòu)的增多，也帶來了一定的負面效應：一是在垂直管理體制下，地方政府對垂直管理機構(gòu)的監(jiān)督弱化；二是垂直管理機構(gòu)增多、權限擴大，造成架空地方政府管理、地方政府組織功能殘缺；三是垂直管理機構(gòu)的人、財、物雖然不受制于地方，但有些工作的協(xié)調(diào)落實還需要地方政府去牽頭，垂直管理機構(gòu)本身仍難以完全擺脫地方干擾。另外，垂直管理機構(gòu)增多也可能忽視當?shù)匕l(fā)展實際，加劇“政出多門、部門打架”等現(xiàn)象。個別本屬于地方政府的事務不適當?shù)卮怪惫芾?，也使地方政府的權責脫?jié)、地方事務的內(nèi)在聯(lián)系被人為分割。
??????? 因此，垂直管理機構(gòu)與地方政府的關系，亟待理順。
??????? （二）整體性治理視角下的新的食品安全監(jiān)管體制的缺陷
??????? 1、整體性治理理論
??????? 無論是傳統(tǒng)公共行政模式還是新公共管理模式都帶來社會治理的碎片化和政權體系內(nèi)部的分裂等一系列問題，面對許多社會問題，如危機管理、環(huán)境保護、青少年犯罪、土地資源管理和健康保障、貧困學生教育等，它們無法提供最佳方案。比如帕特里克·鄧利維就對新公共管理進行了猛烈批判，甚至認為“過去占主導的治理理念──新公共管理已經(jīng)壽終正寢。因為它使政府機構(gòu)破碎化，其關鍵部分中相當大一部分已經(jīng)停止進行，比如：政府間合同、產(chǎn)品市場自由化、放松管制、資產(chǎn)所有的私人化、公私合伙等?！?加上最近西方國家尤其英美兩國更多受整體觀影響和社會現(xiàn)實需要，要求“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。”6這樣，作為要取代新公共管理的整體性治理就應運而生。英國的佩里·?？怂褂?997年率先提出了整體性治理理論，至2002年的《邁向整體性治理》標志著形成了完整的理論體系，他指出，新公共管理“從功能上碎片化的治理帶來很多問題：轉(zhuǎn)嫁問題，互相沖突的項目，重復，互相沖突的目標，缺乏溝通，在對需要作出反應時的地盤戰(zhàn)，無法得到服務，服務提供或干預中的遺漏或差距等，所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運作想解決的。”7此理論的提出主要是針對新公共管理帶來的碎片化、空心化政府等一系列問題而言的，主要強調(diào)整合與協(xié)調(diào)。整體性治理的主要代表人物?？怂拐J為，“整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化，而不是專業(yè)化?！?
??????? 2、我國新的食品安全監(jiān)管體制存在的缺陷
??????? 我國食品安全的監(jiān)管體制是實行在各級人民政府統(tǒng)一領導下，從農(nóng)田到餐桌食品鏈的多環(huán)節(jié)由各監(jiān)管部門按照職責分工進行分段監(jiān)督管理的監(jiān)管體制。食品安全法在分階段管理、無縫隙銜接、各部門各司其職、依法承擔責任方面，都作了非常重要的規(guī)定。確立分段監(jiān)管和全程監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，明確各監(jiān)管部門的職責。國務院設立食品安全委員會作為高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，各級衛(wèi)生行政部門承擔綜合協(xié)調(diào)職責，質(zhì)監(jiān)部門負責生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品部門負責餐飲服務環(huán)節(jié)的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部門對食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖活動實施監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全全程監(jiān)督管理工作，統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作。
??????? 通過從整體性治理視角分析，我們可以看出，它仍然存在許多的缺陷：
??????? （1）缺乏有效的決策核心。整體性治理理論著力于政府組織內(nèi)各部門之間的功能整合問題，力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級結(jié)構(gòu)有機整合起來，同時強調(diào)公私協(xié)調(diào)合作共同解決“結(jié)構(gòu)不良的問題”。而在這種包含多元的治理主體中，有一個總的決策核心起主導作用，這也適合中國的政府主導傳統(tǒng)。世界各國食品安全監(jiān)管體制中基本上都有權威的決
??????? 策核心。比如美國有總統(tǒng)食品安全委員會、澳大利亞有食品管理部長理事會、日本有食品安全委員會等。依法建立的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)是全球的通行做法。9但我國設立的食品安全委員會只是作為食品安全監(jiān)管的最高議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，層級上與省級政府無直接關聯(lián)，可能難以讓負總責的省級政府去服從其決策。
??????? 1 食品安全法出臺，監(jiān)管從“干凈”向“健康”提升，中國新聞網(wǎng)，
??????? 2 中國食品安全監(jiān)管體制，中國網(wǎng)，
??????? 3 中華人民共和國食品安全法，國家食品安全網(wǎng)，
??????? 6 竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008（10），p57.
??????? 7 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, p37－38.
??????? 8 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, p2. p37.
??????? 9 宋大維：中外食品安全監(jiān)管的比較研究》，中國人民大學碩士論文，2008。
??????? 10 顏海娜、聶勇浩《食品安全監(jiān)管合作困境的機理探究：關系合約的視角》，《中國行政管理》，2009（10）。
??????? 11 李靜《我國食品安全監(jiān)管的制度困境――以三鹿奶粉事件為例》，《中國行政管理》，2009（10）。
??????? 12 Perri 6. Holistic Government. Demos:9 Bridewell Place ,1997.
??????? 13 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, Introduction, p1.
??????? 14 Peter J. Laugharne. Towards Holistic Governance(Book Review): Democratization, 2004, p165.
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