[摘要] 中國的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了從《食品衛(wèi)生法》到《食品安全法》的艱難轉(zhuǎn)變歷程，尤其在三鹿奶粉事件之后，由地方政府監(jiān)管為主的分段監(jiān)管模式倍受質(zhì)疑，并提出要垂直監(jiān)管為主，但最終的法律仍然維持了分段監(jiān)管為主，“地方政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)”。這種新的食品安全監(jiān)管體制是否存在什么問題嗎？經(jīng)分析，本文認(rèn)為還存在缺乏有效的決策中心、垂直管理部門與地方政府關(guān)系不順、部門利益導(dǎo)致監(jiān)管碎片化等許多深層的目前無法克服的權(quán)力和利益的體制性障礙。因此，本文借鑒西方整體性治理理論，并構(gòu)建我國食品安全監(jiān)管的整體性治理模式。
??????? [關(guān)鍵詞] 食品安全監(jiān)管 垂直管理部門 分段監(jiān)管 整體性治理
??????? [作者簡介] 翁士洪，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)2008級碩士研究生。
??????? 食品安全正日益成為一個全球性問題，它不僅關(guān)系到家家戶戶的身心健康，也關(guān)系著整個國家和民族的發(fā)展前景。20世紀(jì)后期，由于全球化進(jìn)程和生態(tài)環(huán)境惡化等諸多因素的影響，歐洲二噁英污染畜禽飼料、比利時可口可樂污染、法國李斯特氏菌污染熟肉罐頭、日本發(fā)生瘋牛病事件等惡性、突發(fā)性食品安全事件相繼發(fā)生，食品安全越來越受到各國政府的關(guān)注，紛紛開始進(jìn)行新一輪的食品安全立法。1997年美國公布了《總統(tǒng)加強(qiáng)食品安全計劃》；
??????? 2000年歐盟發(fā)布《食品安全白皮書》；2003年日本頒布了《食品安全基本法》。2004年韓國發(fā)生“垃圾餃子”風(fēng)波，正在醞釀成立食品安全專家委員會，《食品安全基本法》也已列
??????? 入立法計劃。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，食品安全問題也越來越引起高度關(guān)注?！按箢^娃娃”劣質(zhì)奶粉事件、“蘇丹紅”事件、面粉中加吊白塊、PVC保鮮膜致癌事件、含孔
??????? 雀石綠水產(chǎn)品、雀巢奶粉碘含量超標(biāo)、食品包裝袋苯超標(biāo)、豬肉瘦肉精超標(biāo)、“三鹿奶粉”事件等食品安全事件的發(fā)生，暴露出我國食品安全存在的問題和隱患，食品安全監(jiān)管體制的改革與完善成為當(dāng)務(wù)之急。
??????? 一、 我國食品安全監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變的歷程
??????? 2009年6月1日，《食品安全法》正式實施，確立了新的食品安全監(jiān)管體制，同時，廢止《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》和舊的食品安全監(jiān)管體制。《食品安全法》的制定，為我國進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管奠定了堅實的法律制度基礎(chǔ)。
??????? 《食品衛(wèi)生法》最早在1982年試行，到1995年把試行由全國人大常委會修改以后變成正式《食品衛(wèi)生法》，食品衛(wèi)生法的修改始于2004年，當(dāng)年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，要求國務(wù)院法制辦抓緊組織修改食品衛(wèi)生法。九屆全國人大代表陳慧珠專家表示，在人大代表和政協(xié)委員提出的相關(guān)議案、建議、提案中，絕大部分建議制定食品安全法。
??????? 2007年12月27日，首次提交全國人大常委會審議的食品安全法草案擬通過確立一系列制度，建立健全中國的食品安全監(jiān)管鏈條。從“衛(wèi)生”到“安全”，法律名稱和法律規(guī)范范圍果斷改變的背后，是國家食品監(jiān)管理念的提升。
???????? 2008年4月20日，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布《食品安全法》草案，廣泛征求各方面意見和建議，以更好地修改、完善這部法律草案。曹康泰指出，草案在總體思路上尤其突出：建立以責(zé)任制為基礎(chǔ)，分工明晰、責(zé)任明確、權(quán)威高效，決策與執(zhí)行適度分開、相互協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)督體制。在萬余條建議中，“食品監(jiān)管體制”成為了出現(xiàn)頻率最高的內(nèi)容，大家都認(rèn)為解決食品安全問題，關(guān)鍵是理順現(xiàn)行監(jiān)管體制，消除弊端。這的確觸到了問題的本質(zhì)，全國人大常委會委員倪岳峰直言：“現(xiàn)行監(jiān)管體制不改，食品的安全狀況很難有大的改觀。”其實，在《食品安全法草案》經(jīng)過一審后，全國人大常委會委員們的一個主要意見就是，監(jiān)管體制不清，負(fù)責(zé)部門不確定。草案一審稿規(guī)定“由國務(wù)院授權(quán)的部門負(fù)責(zé)”，但并未明確是哪個部門。第二年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案正式通過，衛(wèi)生部被明確承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)責(zé)任，由此立法者開始考慮解決體制問題?！半S后在二審前的三四月份間，我們就確立衛(wèi)生部綜合協(xié)調(diào)，質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等部門分段監(jiān)管的思路?！比珖舜蠓üの姓ㄊ抑魅卫钤f，二審稿最終確立了上述規(guī)定。
??????? 雖然各部門職責(zé)已經(jīng)明確，但對于分段監(jiān)管，爭議仍然很大。我國目前的食品分段監(jiān)管機(jī)制由2004年國務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于食品監(jiān)管體制方面的23號文件確立。為了解決食品安全監(jiān)督管理中的突出問題，國務(wù)院確定了對食品安全實行分段監(jiān)管的體制。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國發(fā)［2004］23號）明確提出要“采取分段監(jiān)管為主、品種管理為輔的方式”，“農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督；工商行政管理部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故?！?br /> ??????? 一些全國人大常委會組成人員提出，食品安全必須實行或者明確由一個主管部門負(fù)責(zé)；
??????? 另有一些常委會組成人員則建議，成立一個跨部門的機(jī)構(gòu)如專門委員會來進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和管理食品安全。
??????? 二審之后，原本可能在2008年10月三審?fù)ㄟ^的《食品安全法》，因為2008年9月暴發(fā)的三鹿奶粉事件而再生波瀾。10月24日，圍繞三鹿事件暴露出的食品安全監(jiān)管問題，十一屆全國人大常委會五次會議組成人員展開激烈討論，其中，食品安全監(jiān)管體制成焦點問題，成為討論焦點：“五龍治水”，能否不留死角？叢斌委員評價當(dāng)前的管理模式是“五龍治水”，即由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管部門分段負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。而溫孚江等委員認(rèn)為，在食品安全管理中，多頭管理與監(jiān)管空白同時存在。發(fā)生食品安全事故后，相關(guān)部門經(jīng)常相互推諉。在胡振鵬、倪岳峰、龔學(xué)平委員看來，長期以來食品安全管理的癥結(jié)一直沒有得到解決，各部門的責(zé)任仍然不是很清晰，責(zé)任交叉依然比較突出，這也是食品安全事故接連不斷發(fā)生的重要原因。白克明、程貽舉、林強(qiáng)等委員發(fā)現(xiàn)，食品安全法草案中明確規(guī)定縣級以上地方人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管，但是目前食品藥品監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)部門在省以下都是實行垂直管理，越到基層政府協(xié)調(diào)的難度越大。牟新生、叢斌等委員建議成立國家食品安全監(jiān)督管理委員會，負(fù)責(zé)管理食品的生產(chǎn)、流通、倉儲、食用等全部過程的安全問題。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員華福周提出，草案中應(yīng)強(qiáng)化部門的責(zé)任表述，明確各職能部門的責(zé)任和權(quán)力，防止讓食品安全監(jiān)管淪為各部門間的利益紛爭。在此次三鹿嬰幼兒奶粉事件中，奶站成為監(jiān)管的盲區(qū)。為此，草案三審稿第五條增加了對食品安全實行全程監(jiān)督管理，完善、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制的規(guī)定，要求細(xì)化相關(guān)監(jiān)管部門職責(zé)。
??????? 2009年2月25日食品安全法草案進(jìn)入中國最高立法機(jī)關(guān)四審程序。有些常委委員提出，應(yīng)在現(xiàn)有分段監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，以加強(qiáng)對各有關(guān)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。對此，國務(wù)院作了認(rèn)真研究后提出，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。擬設(shè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，食品安全法草案確立了各有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工依法行使職權(quán)，對食品安全分段實施監(jiān)管的體制，強(qiáng)化了監(jiān)管責(zé)任。
??????? 但更重大的轉(zhuǎn)折是第五條規(guī)定縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核?？h級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。
??????? 由此可見，食品監(jiān)管體制又重新回到了地方政府為主的監(jiān)管體制。這種食品監(jiān)管體制合理性如何，是否存在重大缺陷？