行政綜合執(zhí)法是指一個行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織或者依法授權(quán)的組織，依據(jù)一定的法律程序在合理的管理幅度范圍內(nèi)，綜合行使多個行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織的法定職權(quán)的行政執(zhí)法制度。這項(xiàng)制度將多個行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的法定職權(quán)在一定框架內(nèi)由一個行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織或者依法授權(quán)的組織集中行使職權(quán)。推行這項(xiàng)制度，旨在解決當(dāng)前隨著改革的不斷深入，行政職能劃分在市場規(guī)模的日益擴(kuò)大、利益組合關(guān)系的日趨復(fù)雜、交織性社會事務(wù)不斷涌現(xiàn)的前提下出現(xiàn)的執(zhí)法擾民，事權(quán)交叉，管理缺位的現(xiàn)狀。這項(xiàng)制度的推行，不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等職能進(jìn)一步綜合起來，而且可以據(jù)此對政府有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從體制上、源頭上創(chuàng)新行政執(zhí)法體制。工作實(shí)踐中，筆者參與了幾次安全生產(chǎn)綜合（聯(lián)合）執(zhí)法工作，并對推行安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法制度進(jìn)行了認(rèn)真分析和思考，提出自己初淺的認(rèn)識，以期引起大家對推行此項(xiàng)制度的關(guān)注和討論，并以此為解決安全生產(chǎn)執(zhí)法部門的困惑有所裨益。

　　一、推行安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法制度的依據(jù)

　　《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”為推行第十六條的規(guī)定，國務(wù)院在其發(fā)布的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)[1996]13號）中規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行?！边@樣，國務(wù)院文件將行政處罰法第十六條的規(guī)定概括為“相對集中行政處罰權(quán)”，（實(shí)踐工作中有的稱其為“綜合執(zhí)法”）。對于解決多頭執(zhí)法、職權(quán)分散和交叉、執(zhí)法機(jī)構(gòu)龐大等問題，無疑是一個突破方向。

　　在安全生產(chǎn)領(lǐng)域推行行政綜合執(zhí)法制度，2002年頒布實(shí)施的《安全生產(chǎn)法》為我們提供了明確的思路。安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾的生命、財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定的大局。同時，安全生產(chǎn)又涉及各行各業(yè)和社會的方方面面，從有利于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的原則考慮，需要有一個綜合部門對各個領(lǐng)域、行業(yè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督管理全面負(fù)責(zé)，并行使必要的協(xié)調(diào)、公共服務(wù)等職能。《安全生產(chǎn)法》第九條明確規(guī)定了安全生產(chǎn)工作管理體制?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定，安全生產(chǎn)工作監(jiān)督管理體制是綜合管理與專門管理相結(jié)合，統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合。統(tǒng)一管理與分級管理、綜合管理與專門管理的關(guān)系是分工負(fù)責(zé)，各司其職，不能互相取代，但又互相配合、互相協(xié)作，不能各行其是?！栋踩a(chǎn)法》是安全生產(chǎn)執(zhí)法的基本法，從《安全生產(chǎn)法》的立法過程可以看出，《安全生產(chǎn)法》是一部綜合性法律，內(nèi)容涉及到安全領(lǐng)域的各個方面。而安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局就是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的職能部門。為此，2008年實(shí)施的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（國家安監(jiān)總局15號令）第六條進(jìn)一步明確規(guī)定縣級以上安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對安全生產(chǎn)違法行為行政處罰行使管轄權(quán)。并明確規(guī)定安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰，由安全生產(chǎn)違法行為發(fā)生地的縣級以上安全監(jiān)管監(jiān)察部門管轄。為推行安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法提供了法律依據(jù)。

　　二、推行安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法制度的必要性

　　企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理涉及到的法律法規(guī)多，執(zhí)法主體多，管理部門多的安全生產(chǎn)管理“三多”現(xiàn)狀，需要有效推行安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法制度。據(jù)統(tǒng)計，安全生產(chǎn)涉及到的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)達(dá)157部，其中：法律24部，行政法規(guī)30部，部門規(guī)章53部，國家標(biāo)準(zhǔn)20部，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)30部。我們知道，一切生產(chǎn)經(jīng)營單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，首先必須確保安全，無法保證安全的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，絕不允許以生命為代價來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。安全生產(chǎn)是生產(chǎn)經(jīng)營單位的基本義務(wù)。由于生產(chǎn)經(jīng)營單位線長，面寬，領(lǐng)域廣，為了使安全生產(chǎn)的要求落到實(shí)處，一系列涉及安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和規(guī)章，對各類生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)均提出了基本要求，達(dá)不到要求的，各行業(yè)主管部門均可依法行使行政執(zhí)法權(quán)。如《勞動法》、《礦山安全法》、《煤炭法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《建筑法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《民用爆炸物品管理?xiàng)l例》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》，等等。均規(guī)定有企業(yè)各種生產(chǎn)經(jīng)營活動所應(yīng)具備的基本安全條件和要求，不具備安全生產(chǎn)條件或達(dá)不到安全生產(chǎn)要求的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。此外，一部《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》就明確了經(jīng)貿(mào)、安監(jiān)、公安、工商、質(zhì)監(jiān)、交通、環(huán)保、鐵路、民用航空、郵政等10個管理部門和地方人民政府的管理職責(zé)。致使出現(xiàn)了一個企業(yè)有近30余個部門單位管理的不爭事實(shí)。
在綜合執(zhí)法過程中，我們也發(fā)現(xiàn)，抽調(diào)參與綜合執(zhí)法的人員均是本部門的工作骨干，業(yè)務(wù)骨干，但卻常常為一些安全隱患的責(zé)任誰負(fù)問題爭論不休。因此，筆者認(rèn)為，有必要在安全生產(chǎn)領(lǐng)域中推行行政綜合執(zhí)法制度，以一個相對一致的姿態(tài)調(diào)控當(dāng)前具有交叉性的安全生產(chǎn)執(zhí)法關(guān)系和呈現(xiàn)出的難以歸類的社會事態(tài)。避免由于執(zhí)法主體多，部門間對執(zhí)法的理解不同，造成各自為政、互相扯皮，形不成工作合力；避免出現(xiàn)一些違法違規(guī)行為有權(quán)的看不見，看得見的無權(quán)管的現(xiàn)象；避免在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革過程中的權(quán)能交叉，造成好管的事或者有利的事爭著做，不好管或者無利的事互相推，出現(xiàn)管理調(diào)控缺位和互相推諉或越權(quán)等種種弊端。

　　三、推行安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法制度的工作建議

　　筆者參與的行業(yè)綜合執(zhí)法，主要是對一個時段或重大個案突擊性的整治活動，在執(zhí)法過程中，由于缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法模式，使得聯(lián)合執(zhí)法行動的組織、指揮和協(xié)調(diào)相當(dāng)困難；由于部門參與多，各部門均針對自已的職責(zé)和行業(yè)工作特點(diǎn)，各吹各的號，各唱各的調(diào)；由于總想解決很多問題，盲目求大、求全，領(lǐng)域鋪的太寬，主旨不鮮明，重點(diǎn)不突出。綜合執(zhí)法的優(yōu)勢不僅沒有表現(xiàn)出來，而且原有的穩(wěn)定的管理力量也受到企業(yè)的質(zhì)疑，違背了綜合執(zhí)法的初衷。所以，要推行安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法，需要我們注意和規(guī)范好幾個方面的工作并形成長效機(jī)制，將安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法作為經(jīng)常性的管理方法，確保執(zhí)法效果。

　?。ㄒ唬┙Y(jié)合機(jī)構(gòu)改革明確執(zhí)法主體。《安全生產(chǎn)法》雖然明確安監(jiān)部門是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門，但當(dāng)前安監(jiān)部門往往成為安全的牽頭部門，在一些地方看來，安監(jiān)是個筐，涉及到安全的事統(tǒng)統(tǒng)往里面裝，繁雜的工作事務(wù)使得一些安監(jiān)部門著力點(diǎn)多，精力分散，甚至有時是“種了別家的責(zé)任田，而荒了自家的自留地”，發(fā)揮不了綜合執(zhí)法的作用。因此，推行安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法，需要進(jìn)一步明確執(zhí)法主體。此外，要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，認(rèn)真清理和明確涉及安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能、權(quán)限和責(zé)任，克服安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法角色混亂、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。應(yīng)明確規(guī)定安全生產(chǎn)行政綜合執(zhí)法的部門，需要大量承擔(dān)專門的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法職能，應(yīng)當(dāng)定性為行政機(jī)關(guān)，不允許行政執(zhí)法者利用職權(quán)搞營利性、強(qiáng)制性的有償“服務(wù)”來“掙飯錢、掙菜金”。