提到加強(qiáng)安全監(jiān)管，可能不少人認(rèn)為更多要靠完善法律法規(guī)、強(qiáng)化監(jiān)管監(jiān)督和加大執(zhí)法力度等，至于安監(jiān)理論建設(shè)，則無需過多強(qiáng)調(diào)，甚至沒有必要。但要看到，安監(jiān)部門成立后，在保障生產(chǎn)安全、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了巨大作用，但由于安監(jiān)部門是嚴(yán)峻復(fù)雜安全生產(chǎn)形勢的產(chǎn)物，從成立之初便陷入到大量艱苦細(xì)致的具體監(jiān)管事務(wù)之中，相應(yīng)的安監(jiān)理論建設(shè)并沒有隨之開展并推進(jìn)，導(dǎo)致安全監(jiān)管工作在當(dāng)前出現(xiàn)了一些迷茫和誤區(qū)，亟需用先進(jìn)正確的理論予以規(guī)范和統(tǒng)一。

　　當(dāng)前安監(jiān)理論建設(shè)存在的問題

　　雖然各地都陸續(xù)成立了安監(jiān)部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、任務(wù)職責(zé)、編制人數(shù)等方面都存在很大差異，導(dǎo)致上下級之間無法進(jìn)行有效業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同級之間很難開展溝通協(xié)調(diào)。同時，安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系也正在健全完善之中，多頭管理、法規(guī)撞車等問題還現(xiàn)實(shí)存在，安監(jiān)理論的滯后已經(jīng)嚴(yán)重制約了安全監(jiān)管工作的深入開展。

　　一是理論建設(shè)步伐明顯滯后。作為安全生產(chǎn)根本大法的《安全生產(chǎn)法》頒布已經(jīng)十年，其中諸多內(nèi)容已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前安全監(jiān)管形勢。由《安全生產(chǎn)法》衍生制定的相關(guān)法規(guī)文件，雖然根據(jù)形勢變化及時進(jìn)行了調(diào)整完善，但普遍存在針對性不強(qiáng)、時效性不高、執(zhí)行力不夠等問題。當(dāng)前，我國的安全監(jiān)管現(xiàn)狀是多頭管理，各自為戰(zhàn)，即由多個職能部門分領(lǐng)域負(fù)責(zé)管理。雖然近年來不斷進(jìn)行清晰規(guī)范，但在諸多方面仍存在交叉和空白。工商貿(mào)、職業(yè)健康等行業(yè)陸續(xù)納入安監(jiān)部門監(jiān)管范圍、特種作業(yè)人員進(jìn)行重新劃分確定，這些問題由于涉及部門利益，但又沒有宏觀理論作支撐，導(dǎo)致這些工作面臨政出多門、無從下手等問題。另外，“兩個主體責(zé)任”、“雙基”工作已經(jīng)抓了多年，但一直沒有從理論上對這些問題進(jìn)行明確，一方面作為監(jiān)管主體的政府習(xí)慣性越俎代庖，讓作為責(zé)任主體的企業(yè)主動讓位退位；一方面基層基礎(chǔ)工作依然薄弱，安全監(jiān)管工作雷聲大雨點(diǎn)小甚至干打雷不下雨的狀況并未得到改觀。往往到發(fā)生事故之后尋找法律支持或理論依據(jù)時，才發(fā)現(xiàn)安監(jiān)理論已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在后面，甚至尚未起步。

　　二是監(jiān)管內(nèi)容定義不清。開展工作的前提是有明確的職責(zé)分工，這也是依法行政的基本要求。安監(jiān)部門冠以“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”之名，主要包括監(jiān)督和管理兩大職能，陸續(xù)建立的安監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍又承擔(dān)了行政執(zhí)法職能，這些也從相應(yīng)的“三定方案”中得以確認(rèn)。但直到目前，何謂“安全生產(chǎn)監(jiān)督”、“安全生產(chǎn)管理”，何謂“綜合管理”、“監(jiān)督監(jiān)察”，都沒有明確規(guī)范的定義。按照當(dāng)前我國安全監(jiān)管現(xiàn)狀，安監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)在管理好相關(guān)企業(yè)的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)對其他負(fù)有安全監(jiān)管職能的部門進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對監(jiān)管不力者采取相應(yīng)手段。但目前看，各級安監(jiān)部門同時承擔(dān)同級政府安委會辦公室職能，但除了能進(jìn)行調(diào)度情況、聯(lián)合執(zhí)法等工作外，根本發(fā)揮不出地方監(jiān)察部門那樣的監(jiān)督鞭策作用。即便是本身擔(dān)負(fù)的管理職能規(guī)定也不明確，不少人認(rèn)為安監(jiān)部門管理的對象是危險化學(xué)品、非煤礦山和煙花爆竹三大領(lǐng)域，理由是這些部門由安監(jiān)部門實(shí)施安全許可，按照“誰發(fā)證，誰負(fù)責(zé)”的原則，應(yīng)由安監(jiān)部門負(fù)責(zé)管理。這一說法顯然有些牽強(qiáng)，因?yàn)檫@三大領(lǐng)域都有多個發(fā)證部門，安監(jiān)部門只是其中之一。如果照此說法，對于沒有安全許可的諸多工商貿(mào)企業(yè)，安監(jiān)部門就無權(quán)監(jiān)管。另外，安監(jiān)部門集許可與執(zhí)法與一身的做法早已被證明是不科學(xué)的，應(yīng)當(dāng)如文化部門那樣將許可與執(zhí)法徹底分開，也可以如煤監(jiān)部門那樣，單純承擔(dān)安全監(jiān)管職能，不能既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員。再者，定義模糊的“綜合監(jiān)管”將各級安監(jiān)部門推到一個無所不能又無所能的地步，看似對所有企業(yè)都能實(shí)施綜合監(jiān)管，但綜合監(jiān)管到底如何綜合、監(jiān)管到何種程度，卻沒有相應(yīng)解釋和界定。如此，無論何種企業(yè)發(fā)生事故，承擔(dān)綜合監(jiān)管職責(zé)的安監(jiān)部門都處于被究責(zé)的風(fēng)險之中。所謂“有限權(quán)力無限責(zé)任”就是安監(jiān)部門的真實(shí)寫照，“忙忙碌碌出問題，辛辛苦苦受牽連”也是廣大安監(jiān)人員的無奈境遇。

　　三是以法律推進(jìn)替代理論建設(shè)。對于目前安全監(jiān)管存在的諸多問題，有人認(rèn)為是法律法規(guī)還不夠健全完備。但要認(rèn)識到，理論應(yīng)高于法律并指導(dǎo)法律，有了正確的理論才能保證法律的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。目前各級為了體現(xiàn)對安全生產(chǎn)工作的重視，往往采取出臺法規(guī)文件、加大處罰力度等方式體現(xiàn)。但從現(xiàn)實(shí)情況看，從嚴(yán)治安、以罰促管的理念并未收到相應(yīng)效果，反而出現(xiàn)了落實(shí)難、執(zhí)行復(fù)雜等問題。如為了提升企業(yè)安全管理水平，相關(guān)法律法規(guī)將企業(yè)是否遵守國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為硬性要求，同時作為安監(jiān)執(zhí)法人員的執(zhí)法內(nèi)容。如此固然對企業(yè)的安全生產(chǎn)提出了更高要求，但由于國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的頒布推行沒有強(qiáng)制性，也沒有相應(yīng)行業(yè)協(xié)會作為中間環(huán)節(jié)來督促落實(shí)，導(dǎo)致幾乎沒有企業(yè)全部符合標(biāo)準(zhǔn)。同時，將檢查企業(yè)是否遵守國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)法內(nèi)容，對于廣大安監(jiān)執(zhí)法人員來說也勉為其難，畢竟安監(jiān)執(zhí)法人員不是業(yè)務(wù)專家。從性質(zhì)上說，未執(zhí)行國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)屬于隱患范疇，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自行排查解決，安監(jiān)執(zhí)法人員如果發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)予以指出并督促整改，如果發(fā)現(xiàn)不了也在情理之中。另如，《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)的約束對象為所有生產(chǎn)經(jīng)營單位，按照相關(guān)規(guī)定要求，無論企業(yè)類型和規(guī)模如何，都應(yīng)當(dāng)遵守和落實(shí)相關(guān)規(guī)定，如都要制定各類規(guī)章制度，都要建立安全管理機(jī)構(gòu)人員，都要開展隱患排查治理等。而對于這些往往高危和大中型企業(yè)能夠做到，但對于為數(shù)眾多的一般企業(yè)來說則無法強(qiáng)制落實(shí)。這樣，不斷建立健全的法律體系雖然看似日趨規(guī)范縝密，但在實(shí)際工作中有許多得不到落實(shí)。有時規(guī)定得越多越嚴(yán)，如果缺乏可執(zhí)行性，就可能適得其反。