三、安全生產(chǎn)法律體系的概念、特征與作用。

　　(一) 安全生產(chǎn)法規(guī)的概念。

　　安全生產(chǎn)法規(guī)是指調(diào)整在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的同勞動(dòng)者或生產(chǎn)人員的安全與健康，以及生產(chǎn)資料和社會(huì)財(cái)富安全保障有關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。安全生產(chǎn)法規(guī)是國(guó)家法律體系中的重要組成部分。人們通常說(shuō)的安全生產(chǎn)法規(guī)是指對(duì)有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、規(guī)程、條例、規(guī)范的總稱(chēng)。例如：全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委、地方政府頒發(fā)的有關(guān)安全生產(chǎn)、職業(yè)安全衛(wèi)生、勞動(dòng)保等方面的法律規(guī)程、決定、條例、規(guī)定、規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)等，均屬安全生產(chǎn)法規(guī)范疇。

　　安全生產(chǎn)法規(guī)有廣義和狹義兩種解釋?zhuān)瑥V義的安全生產(chǎn)法規(guī)是指我國(guó)保護(hù)勞動(dòng)者、生產(chǎn)者和保障生產(chǎn)資料及財(cái)產(chǎn)安全的全部法律規(guī)范。這些法律規(guī)范都是為了保護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益和勞動(dòng)者、生產(chǎn)者的利益而制定的，例如：關(guān)于安全生產(chǎn)技術(shù)、安全工程、工業(yè)衛(wèi)生工程、生產(chǎn)合同、工傷保險(xiǎn)、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，工會(huì)組織和民主管理等方面的法規(guī)。狹義的安全生產(chǎn)法規(guī)是指國(guó)家為了改善勞動(dòng)條件，保護(hù)勞動(dòng)者在生產(chǎn)過(guò)程中的安全與健康，以及保障生產(chǎn)安全所采取的各種措施的法律規(guī)范。例如勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)程，對(duì)女工和未成年的勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定，關(guān)于工作時(shí)間、休息時(shí)間和休假制度的規(guī)定，關(guān)于勞動(dòng)保護(hù)的組織和管理制度的規(guī)定等。安全生產(chǎn)法規(guī)的表現(xiàn)形式是國(guó)家制定的關(guān)于安全生產(chǎn)的各種規(guī)范性文件，它可以表現(xiàn)為享有國(guó)家立法的機(jī)關(guān)制定的法律，也可以表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院及其所屬的部、委員會(huì)發(fā)布的行政法規(guī)、決定、命令、指示、規(guī)章以及地方性法規(guī)等，還可以表現(xiàn)為各種勞動(dòng)安全衛(wèi)生技術(shù)規(guī)程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

　　安全生產(chǎn)法規(guī)是黨和國(guó)家的安全生產(chǎn)方針政策的集中表現(xiàn)，是上升為國(guó)家和政府意志的一種行為準(zhǔn)則。它以法律的形式規(guī)定人們?cè)谏a(chǎn)過(guò)程中的行為準(zhǔn)則，規(guī)定什么是合法的，可以去做，什么是非法的，禁止去做，在什么情況下必須怎樣做，不應(yīng)該怎樣做等，用國(guó)家強(qiáng)制性的權(quán)力來(lái)維護(hù)企業(yè)安全的政黨秩序。因此，有了各種安全生產(chǎn)法規(guī)，就可以使安全生產(chǎn)工作做到有法可依、有章可循，誰(shuí)違反了這些法規(guī)，無(wú)論是單位或個(gè)人，都要負(fù)有法律責(zé)任。

　　(二)安全生產(chǎn)法規(guī)體系的特征

　　安全生產(chǎn)法規(guī)是國(guó)家法規(guī)體系的一部分，因此它具有法的一般特征。

　　我國(guó)安全生產(chǎn)法律制度的建立與完善，與黨的安全生產(chǎn)政策有密切的關(guān)系。這種關(guān)系就是政策，就是法規(guī)的依據(jù)，就是法規(guī)政策的定型化、條文化。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)的法制很不完備，在沒(méi)有安全生產(chǎn)法規(guī)的場(chǎng)合，只能依照國(guó)家的安全生產(chǎn)政策指導(dǎo)安全生產(chǎn)工作。這時(shí)，國(guó)家的安全生產(chǎn)政策，實(shí)際上已經(jīng)起到了法規(guī)的作用，已賦予了它一種新的屬性，這種屬性是國(guó)家所賦予的而不是政策本身就具有的。

　　隨著我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展，有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)已逐步完善，用法制的手段來(lái)維護(hù)企業(yè)的安全生產(chǎn)秩序，保證國(guó)家安全生產(chǎn)的目的，已成為現(xiàn)實(shí)和發(fā)揮重要的作用。

　　1、我國(guó)安全生法規(guī)體系具有以下特點(diǎn)：

　　(1) 保護(hù)的對(duì)象是勞動(dòng)者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員、生產(chǎn)資料和國(guó)家財(cái)產(chǎn);

　　(2) 安全生產(chǎn)法規(guī)具有強(qiáng)制性的特征;

　　(3) 安全生產(chǎn)法規(guī)涉及自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，因此，安全生產(chǎn)法規(guī)具有政策性特點(diǎn)，又又科學(xué)技術(shù)性特點(diǎn)。

　　2、 安全生產(chǎn)法規(guī)體系的本質(zhì)

　　我國(guó)的社會(huì)主義法制是實(shí)現(xiàn)人民民主專(zhuān)政、保障和促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的重要工具。社會(huì)主義法制包括制定法律和制度以及對(duì)法律和制定的執(zhí)行與遵守兩個(gè)方面。二者密切聯(lián)系，互為條件。社會(huì)主義法制健全與否的標(biāo)志，不僅取決于是否有完備的法律和制度，從根本上說(shuō)，還決定于這些法律和制度在現(xiàn)實(shí)生活中是否真正得到遵守和執(zhí)行。我國(guó)社會(huì)主義法制的基本要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究"。

　　安全生產(chǎn)工作的最基本任務(wù)之一是進(jìn)行安全生產(chǎn)法制建設(shè)，即以法律，法規(guī)文件來(lái)規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)者與政府之間、勞動(dòng)者與經(jīng)營(yíng)者之間、勞動(dòng)者與勞動(dòng)者之間、生產(chǎn)過(guò)程與自然界之 間的關(guān)系。把國(guó)家保護(hù)勞動(dòng)者的生命安全與健康，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員的生產(chǎn)利益與效益，以及保障社會(huì)資源和財(cái)產(chǎn)的需要、方針、政策具體化、條文化。通過(guò)制定法律、法規(guī)，建立起一套完整的、符合我國(guó)國(guó)情的、具有普遍約束力的安全生產(chǎn)法律規(guī)范，以使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為及其過(guò)程有法可依、有章可循。目前，我國(guó)的安全生產(chǎn)法規(guī)已初步形成一個(gè)以憲法為依據(jù)的，由有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和有關(guān)行政規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所組成的綜合體系。由于制定和發(fā)布這些法規(guī)的國(guó)家機(jī)關(guān)不同，其形式和效力也不同。這是一個(gè)多層次的、依次補(bǔ)充和相互協(xié)調(diào)的立法體系。

　　在現(xiàn)行的安全生產(chǎn)法規(guī)體系中，除法律、法規(guī)外，為數(shù)量多的是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在其職權(quán)范圍內(nèi)制定和發(fā)布的行政規(guī)章。這些行政規(guī)章，是依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，就安全生產(chǎn)管理和生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題作出的實(shí)施性或補(bǔ)充性的規(guī)定，具有行政管理法規(guī)的性質(zhì)，此外，縣級(jí)以上人民政府及政府部門(mén)，還制定和發(fā)布了大量的從屬性規(guī)范性文件，如實(shí)施辦法、細(xì)則、通知等。這些行政規(guī)章和從屬性、規(guī)范性的文件，是對(duì)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的重要補(bǔ)充，是貫徹實(shí)施法律、法規(guī)，建立安全生產(chǎn)工作秩序的必要依據(jù)。

　　(3)、安全生產(chǎn)法規(guī)體系的作用

　　1、 為保護(hù)勞動(dòng)者的安全與健康提供法律保障

　　我國(guó)的安全生產(chǎn)法規(guī)是以搞好安全生產(chǎn)、工業(yè)衛(wèi)生、保障職工在生產(chǎn)中的安全、健康為目的的。它不僅從管理上規(guī)定了人們的安全行為規(guī)范，也從生產(chǎn)技術(shù)上、設(shè)備上規(guī)定實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)和保障職工安全與健康所需的物質(zhì)條件。多年來(lái)，安全生產(chǎn)工作實(shí)踐表明，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者安全與健康的合法權(quán)益，單靠思想政治教育和行政管理是不夠的，不僅要制訂出各種保證安全生產(chǎn)的措施，而且要強(qiáng)制人人都必須遵守規(guī)章，要用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)迫使人們按照科學(xué)辦事，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生產(chǎn)規(guī)律，尊重群眾，保證勞動(dòng)者得到符合安全與衛(wèi)生要求的勞動(dòng)條件。

　　2、 加強(qiáng)安全生產(chǎn)的法制化體系管理

　　安全生產(chǎn)法規(guī)是加強(qiáng)安全生產(chǎn)法制化管理的章程，很多重要的安全生產(chǎn)法規(guī)都明確規(guī)定了各個(gè)方面加強(qiáng)安全生產(chǎn)、安全生產(chǎn)管理的職責(zé)，推動(dòng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)勞動(dòng)保護(hù)工作的重視，把這項(xiàng)工作擺在領(lǐng)導(dǎo)和管理的重要議事日程。

　　3、指導(dǎo)和推動(dòng)安全生產(chǎn)工作，促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)

　　安全生產(chǎn)法規(guī)反映了保障生產(chǎn)正常進(jìn)行、保護(hù)勞動(dòng)者在生產(chǎn)過(guò)程中的安全與健康所必須遵循的客觀規(guī)律，對(duì)企業(yè)搞好安全生產(chǎn)工作提出了明確要求。同時(shí)，由于它是一種法律規(guī)范，具有法律約束力，要求人人都要遵守。這樣，它對(duì)整個(gè)安全生產(chǎn)工作的開(kāi)展具有用國(guó)家強(qiáng)制力推行的作用。

　　4、 提高生產(chǎn)力，保證企業(yè)效益的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利發(fā)展

　　安全生產(chǎn)是關(guān)系到企業(yè)切身利益的大事，通過(guò)安全生產(chǎn)立法，使勞動(dòng)者的安全與健康得以保障，職工能夠在符合安全與衛(wèi)生要求的條件下從事勞動(dòng)生產(chǎn)，這樣必然會(huì)激發(fā)其勞動(dòng)積極性和創(chuàng)造性，從而促使勞動(dòng)生產(chǎn)率的大大提高。同時(shí)，安全生產(chǎn)技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的遵守和執(zhí)行，必然提高生產(chǎn)過(guò)程的安全性，使生產(chǎn)效率的實(shí)現(xiàn)得到保障，從而提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和效益。

　　安全生產(chǎn)法律、法規(guī)對(duì)生產(chǎn)的安全衛(wèi)生條件提出與現(xiàn)代化建設(shè)適應(yīng)的強(qiáng)制性要求，這就迫使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策上，以及在技術(shù)、裝備上，采取相應(yīng)措施，以改善勞動(dòng)條件、加強(qiáng)安全生產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)，加速技術(shù)改造的步伐，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和提高了企業(yè)生產(chǎn)力的水平。

　　在我國(guó)的現(xiàn)工化建設(shè)過(guò)程中，安全生產(chǎn)法規(guī)以法律形式，協(xié)調(diào)人與人之間、人與自然之間的關(guān)系，維護(hù)生產(chǎn)的正常秩序，為勞動(dòng)者提供安全、衛(wèi)生的勞動(dòng)條件和工作環(huán)境，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供可行、安全可靠的生產(chǎn)技術(shù)和條件，從而推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的順序進(jìn)行。

　四、 我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，安全法律體系問(wèn)題依然存在。

　　(一)我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻

　　安全生產(chǎn)工作盡管取得了一些成效，但事故總量仍然過(guò)大，2006年包括交通運(yùn)輸在內(nèi)的各類(lèi)事故627229起，死亡112879人，反映安全生產(chǎn)水平的一些相對(duì)指標(biāo)還比較落后，一些行業(yè)域事故多發(fā)的現(xiàn)狀尚未根本扭轉(zhuǎn)，應(yīng)急管理和求援隊(duì)伍力量薄弱，技術(shù)裝備水平不高。安全生產(chǎn)工作與人民群眾的期望相比仍有較大差距。形勢(shì)嚴(yán)峻。2004年初國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》，明確了我國(guó)安全生產(chǎn)的中長(zhǎng)期目標(biāo)，到2007年即本屆政府任期內(nèi)，建立起較為完善的安全監(jiān)管體系。安全生產(chǎn)善穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，安全生產(chǎn)主要指標(biāo)均有一定幅度下降，到2010年即“十一五”規(guī)劃完成之際，初步形成規(guī)范完善的安全生產(chǎn)法秩序，安全生產(chǎn)善明顯好轉(zhuǎn)，事故總量有較大幅度下降，重特大事故得到有效遏遏制，到2020年即全面建成小康社會(huì)之時(shí)，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)善的根本性好轉(zhuǎn)，安全生產(chǎn)主要指標(biāo)達(dá)到或接近世界中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確“十一五”期間億元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率降低3.5%，工礦商貿(mào)企業(yè)十萬(wàn)從業(yè)人員生產(chǎn)安全事故的死亡率降低25%。目前這兩個(gè)指標(biāo)以道路交通萬(wàn)車(chē)死亡率、煤礦百萬(wàn)噸死亡率已列入國(guó)家統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

　　(二)安全法律體系問(wèn)題依然存在。

　　由于我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系目前正處于初創(chuàng)時(shí)期，安全生產(chǎn)法制相對(duì)滯后，加之人們的法律意識(shí)比較淡薄，執(zhí)法的環(huán)境也有待改善，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法制建設(shè)任重道遠(yuǎn)。目前，我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系存在以下4個(gè)缺環(huán)。

　　1、經(jīng)營(yíng)者權(quán)利保障體系不健全

　　從已經(jīng)發(fā)生的重大事故看，普遍存在安全投入不足這一嚴(yán)重問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)20世紀(jì)90年代每年平均的安全生產(chǎn)投入占GDP比例僅為0.7%，而發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)3%以上。用萬(wàn)人(職工人數(shù))投入率比較，美國(guó)是我國(guó)的3倍，英國(guó)是我國(guó)的5倍，日本是我國(guó)的3倍多。

　　2、安全投入不足的主要原因

　　除了經(jīng)營(yíng)者追逐利潤(rùn)的利益驅(qū)動(dòng)外，首先是經(jīng)營(yíng)者缺乏長(zhǎng)期的產(chǎn)權(quán)預(yù)期和收益預(yù)期，其根本原因是缺乏產(chǎn)權(quán)和投資權(quán)益的法律保護(hù)。一些地方對(duì)外來(lái)投資者實(shí)行“關(guān)門(mén)打狗”政策，更加劇了投資者的短期行為。目前，保護(hù)所有權(quán)和投資權(quán)益的民法體系尚未真正建立起來(lái)，投資者主要依靠地方行政長(zhǎng)官的庇護(hù)，而行政長(zhǎng)官經(jīng)常更換，使投資者無(wú)法樹(shù)立長(zhǎng)期投資的信心。

　　其次，尋求地方官員庇護(hù)的成本，以及這些人腐敗帶來(lái)的額外成本，也是造成經(jīng)營(yíng)者安全投入不足的一個(gè)原因。實(shí)踐證明，缺乏長(zhǎng)期產(chǎn)權(quán)預(yù)期和收益預(yù)期的法律環(huán)境，是以犧牲生命、環(huán)境和自然資源為代價(jià)的掠奪性生產(chǎn)行為的根本的制度性原因所在。

　　對(duì)違法行為制裁力度不夠

　　3、 經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)動(dòng)，規(guī)避安全法規(guī)以減少成本、增加利潤(rùn)，這是普遍的現(xiàn)象。

　　遏制這種現(xiàn)象的方法是以法律手段增大行為人的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期一般取決于2個(gè)因素，一是實(shí)施違法行為將會(huì)承擔(dān)的法律后果，包括民事賠償、行政處罰和刑事責(zé)任;二是違法行為人被繩之以法的幾率。而目前的基本情況是：首先，違反安全規(guī)范的行為的賠償額度不夠高、行政處罰不夠嚴(yán)、刑事責(zé)任不夠重;其次，違反安全規(guī)范的行為被追究的比例低，行為人僥幸逃脫的預(yù)期值較高。例如，《安全生產(chǎn)法》第54條規(guī)定：“對(duì)未依法取得批準(zhǔn)或者驗(yàn)收合格的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)的，負(fù)責(zé)行政審批的部門(mén)發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)立即予以取締，并依法予以處理?！睂?shí)踐中，監(jiān)管部門(mén)如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)或沒(méi)有接到舉報(bào)，根據(jù)這一條規(guī)定便可以不被追究責(zé)任。