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工傷認(rèn)定的“去行政化”

  
評(píng)論: 更新日期:2009年12月29日

勞動(dòng)者在工作中遭受人身傷害后要求工傷賠償,必須啟動(dòng)工傷維權(quán)程序,由于工傷保險(xiǎn)法律制度設(shè)計(jì)的局限,勞動(dòng)者維權(quán)并不易。 

一、勞動(dòng)者工傷維權(quán)的制度性困局 

解決工傷賠償糾紛,必須先行進(jìn)行工傷認(rèn)定,工傷認(rèn)定又以勞動(dòng)者與用人單位之間存在勞動(dòng)關(guān)系為前提。在工傷認(rèn)定程序中,勞動(dòng)者與用人單位經(jīng)常發(fā)生雙方之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的爭(zhēng)議,特別是在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系中。根據(jù)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法第二條之規(guī)定,因確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系是否發(fā)生的爭(zhēng)議,解決途徑是調(diào)解、仲裁、訴訟。為此,勞動(dòng)保障行政部門的工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)不直接確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生與否,而是要求勞動(dòng)者依勞動(dòng)爭(zhēng)議解決程序先行確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系存在。這可能要經(jīng)過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁→民事訴訟一審→民事訴訟二審→民事訴訟再審等程序。勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)后,恢復(fù)工傷認(rèn)定程序,認(rèn)定構(gòu)成工傷可能要經(jīng)過(guò)工傷行政認(rèn)定→行政復(fù)議→行政訴訟一審→行政訴訟二審→行政訴訟再審等程序。工傷認(rèn)定一般只確認(rèn)是否構(gòu)成工傷,并不確認(rèn)賠償金額。如果用人單位和勞動(dòng)者對(duì)賠償金額有爭(zhēng)議,又要再次啟動(dòng)勞動(dòng)爭(zhēng)議解決程序??梢?jiàn),勞動(dòng)者工傷維權(quán)的程序復(fù)雜,耗時(shí)較長(zhǎng)。 

目前,《工傷保險(xiǎn)條例》并未賦予人民法院工傷認(rèn)定權(quán)。基于司法權(quán)與行政權(quán)的職能分工,在工傷認(rèn)定行政訴訟中,法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出工傷認(rèn)定。法院審理后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的工傷認(rèn)定不具有合法性的,一般只能判決撤銷工傷認(rèn)定并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出工傷認(rèn)定。實(shí)踐中,因勞動(dòng)保障行政部門與人民法院對(duì)工傷實(shí)體要件的掌握上有差異,如果工傷認(rèn)定行政機(jī)關(guān)與人民法院各執(zhí)己見(jiàn),則可能出現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)作出工傷認(rèn)定決定書(shū)→法院判決撤銷→再作同樣認(rèn)定→再判決撤銷”的循環(huán)“行政——訴訟”。 

二、工傷認(rèn)定在國(guó)家權(quán)力分配上的應(yīng)然歸屬 

在現(xiàn)代法治國(guó)家,行政權(quán)是指執(zhí)行、管理權(quán),主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律、管理國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。而司法權(quán)是依照法律以及依法律的運(yùn)用和法律的原則建立起來(lái)的方法決定“案件”和“爭(zhēng)議”的權(quán)力。司法權(quán)是判斷權(quán),它的主要功能是解決公民之間以及公民與國(guó)家之間的法律爭(zhēng)執(zhí),消除社會(huì)沖突和社會(huì)緊張關(guān)系。 

行政權(quán)與司法權(quán)具有明顯的區(qū)別:首先,行政權(quán)是執(zhí)行法律、管理公共事務(wù)的權(quán)力,而司法權(quán)是對(duì)法律糾紛進(jìn)行裁判的權(quán)力;其次,行政權(quán)具有主動(dòng)性,在通常情況下,行政機(jī)關(guān)依其行政職權(quán),對(duì)社會(huì)生活主動(dòng)進(jìn)行干預(yù)、管理、控制,來(lái)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的利益。而司法權(quán)具有被動(dòng)性,司法活動(dòng)堅(jiān)持“不告不理”原則,司法程序的啟動(dòng)離不開(kāi)權(quán)利人或特定機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)和訴求,司法機(jī)關(guān)或法官不得主動(dòng)發(fā)動(dòng)一個(gè)訴訟;再次,行政機(jī)關(guān)直接依自己職權(quán)調(diào)查的事實(shí)作出裁決,而司法機(jī)關(guān)是居于中立的地位,更多地審查、認(rèn)定雙方提交的證據(jù),聽(tīng)取雙方的事實(shí)、理由陳述后對(duì)案件作出裁判。 

按我國(guó)現(xiàn)行立法體例,工傷認(rèn)定歸屬行政權(quán)范疇。但根據(jù)行政權(quán)與司法權(quán)的劃分,工傷認(rèn)定劃歸司法權(quán)更為恰當(dāng)。理由是:首先,工傷賠償糾紛本質(zhì)上屬民事?tīng)?zhēng)議,工傷認(rèn)定是根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的工傷構(gòu)成要件進(jìn)行認(rèn)定,是純粹的法律判斷問(wèn)題,不是執(zhí)行、管理行為,也不涉及專業(yè)技術(shù);其次,工傷認(rèn)定具有被動(dòng)性。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條之規(guī)定,工傷認(rèn)定需經(jīng)用人單位、職工或者其直系親屬、工會(huì)組織申請(qǐng);再次,工傷認(rèn)定具有中立性。雖然在工傷認(rèn)定中,勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)可就有關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí),但工傷認(rèn)定主要還是通過(guò)審查勞動(dòng)者和用人單位提供的證據(jù)進(jìn)行審查判斷。綜上所述,工傷認(rèn)定的若干特征與司法權(quán)屬性相近,而與行政權(quán)一般特性相去較遠(yuǎn)。 

二戰(zhàn)以后,由于社會(huì)事務(wù)的大量增長(zhǎng)以及專業(yè)化要求的提高,行政權(quán)有不斷擴(kuò)張趨勢(shì),其不斷獲得準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法的權(quán)力。行政權(quán)擴(kuò)張有其現(xiàn)實(shí)合理性,賦予部分行政機(jī)關(guān)以準(zhǔn)司法權(quán),解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議是必要的。但筆者認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)獲得準(zhǔn)司法權(quán)應(yīng)滿足三個(gè)條件:一是所解決的民事?tīng)?zhēng)議具有較強(qiáng)的專業(yè)性,如解決有關(guān)專利、商標(biāo)等民事?tīng)?zhēng)議;二是所解決的民事?tīng)?zhēng)議具有較強(qiáng)的公益性,與行政機(jī)關(guān)公共管理職能緊密相關(guān),如解決有關(guān)土地、森林等自然資源爭(zhēng)議;三是有利于公民權(quán)利的保護(hù),不得成為公民行使權(quán)利的障礙。而工傷行政認(rèn)定既不具有專業(yè)性,公益屬性也不足,并有可能成為勞動(dòng)者進(jìn)行工傷維權(quán)的制度性障礙。因此,工傷行政認(rèn)定制度亟待改革。 

三、破解勞動(dòng)者工傷維權(quán)的制度性困局——工傷認(rèn)定“去行政化” 

工傷認(rèn)定只是因工傷引發(fā)的勞動(dòng)爭(zhēng)議的一個(gè)枝節(jié)問(wèn)題,至多是一個(gè)先決問(wèn)題,沒(méi)有必要?jiǎng)冸x出來(lái)走單獨(dú)的解決程序。工傷認(rèn)定應(yīng)予“去行政化”改革,把是否構(gòu)成工傷的爭(zhēng)議納入勞動(dòng)爭(zhēng)議的“仲裁——訴訟”程序一并解決。即因工傷引發(fā)勞動(dòng)爭(zhēng)議的,由勞動(dòng)仲裁委員會(huì)一并解決工傷認(rèn)定問(wèn)題,對(duì)仲裁不服,可向人民法院提起訴訟或申請(qǐng)撤銷仲裁裁決。這可徹底解決一個(gè)糾紛分項(xiàng)多頭解決,行政、司法資源消耗大、效率低,勞動(dòng)者工傷維權(quán)成本高、難度大的問(wèn)題。目前,我國(guó)各勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在勞動(dòng)保障行政部門內(nèi),與工傷認(rèn)定的部門同屬勞動(dòng)保障行政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),審理工傷認(rèn)定行政案件的行政審判庭和審理勞動(dòng)爭(zhēng)議的民事審判庭同屬人民法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),工傷認(rèn)定的“去行政化”改革只需立法作出調(diào)整,不需要改變機(jī)構(gòu)設(shè)置,不增加人員編制和經(jīng)費(fèi),改革簡(jiǎn)便易行。

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