一、據(jù)以研究的案例
?????韓某于2002年10月進(jìn)入?yún)^(qū)環(huán)衛(wèi)處從事道路保潔工作，雙方?jīng)]有簽訂正式勞動(dòng)合同，只與環(huán)衛(wèi)處簽訂了一份《崗位責(zé)任書》，該崗位責(zé)任書對(duì)韓某從事的具體工作有十分具體的管理規(guī)定，并有詳細(xì)的獎(jiǎng)懲規(guī)定。2003年9月清晨，韓某在工作區(qū)域內(nèi)工作時(shí)，被一輛大貨車掛倒，后被送往醫(yī)院救治，區(qū)環(huán)衛(wèi)處承擔(dān)了一部分醫(yī)療費(fèi)用，其余由肇事司機(jī)支付，此次交通事故經(jīng)交警部門認(rèn)定肇事司機(jī)負(fù)全部責(zé)任，肇事方與韓某達(dá)成了賠償協(xié)議，由肇事司機(jī)支付醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、誤工工資及后期治療費(fèi)共計(jì)3.2萬(wàn)元，該項(xiàng)費(fèi)用已全部支付給了韓某。韓某出院后向其所在單位的上級(jí)主管認(rèn)定工傷的行政部門——區(qū)人事局申請(qǐng)認(rèn)定工傷。區(qū)人事局在收到該申請(qǐng)后進(jìn)行審查后認(rèn)為：區(qū)環(huán)衛(wèi)處沒(méi)有按區(qū)人事局的要求的程序使用臨時(shí)用工，并且也未按規(guī)定的程序申請(qǐng)工傷認(rèn)定，該申請(qǐng)不屬于人事部門受理范圍，作出答復(fù)不予受理。韓某不服即向區(qū)政府申請(qǐng)復(fù)議，區(qū)政府經(jīng)復(fù)議認(rèn)為區(qū)人事局的答復(fù)程序和依據(jù)合法，維持了人事局的答復(fù)。韓某即向區(qū)人民法院提起了行政訴訟，要求撤銷人事局不予受理的具體行政行為。此案雖然最后經(jīng)區(qū)人事局給韓某和區(qū)環(huán)衛(wèi)處作工作，達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，以韓某撤訴而告終。但由此案引發(fā)出的深層次的問(wèn)題——事業(yè)單位臨時(shí)工的權(quán)益保護(hù)卻應(yīng)引起立法機(jī)關(guān)的足夠重視。
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?????二、問(wèn)題的提出
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?????作為一名勞動(dòng)者在工作過(guò)程中因意外事故遭受傷害后，能及時(shí)獲得救治和補(bǔ)償，而在補(bǔ)償之前由國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工傷認(rèn)定是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，也是勞動(dòng)者權(quán)益受到國(guó)家保障的入口，他的主旨是在調(diào)節(jié)勞動(dòng)者和用工單位的利益平衡，作為弱者的勞動(dòng)者利益無(wú)疑是國(guó)家首先要維護(hù)的，哪些人應(yīng)納入工傷保障條例，哪些應(yīng)由民事合同關(guān)系當(dāng)事人約定，這都應(yīng)由立法者認(rèn)真進(jìn)行考量。
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?????韓某作為一名普通的勞動(dòng)者，在工作區(qū)域、工作時(shí)間和因工作原因受傷，理應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)獲得相關(guān)補(bǔ)償，而由于現(xiàn)行法律法規(guī)的不明確規(guī)定，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)相互推諉，致使他們的合法權(quán)益長(zhǎng)期得不到維護(hù)，這也是我們?cè)诮ㄔO(shè)合諧社會(huì)中不合諧的一個(gè)因素。
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?????此案涉及的兩個(gè)法律問(wèn)題：一是韓某受傷是否屬工傷；二是韓某的工傷認(rèn)定應(yīng)由哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)管理。韓某是否屬工傷？國(guó)家關(guān)于工傷認(rèn)定的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院2004年1月1日實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》，《條例》以國(guó)務(wù)院名義頒布，屬行政法規(guī)，效力次于法律，目前是工傷認(rèn)定的主要依據(jù)?！稐l例》第十四條規(guī)定在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)因工作原因受到事故傷害的應(yīng)認(rèn)定為工傷。韓某系在工作時(shí)間因工作原因工作場(chǎng)所內(nèi)因受到事故傷害應(yīng)屬工傷，這是沒(méi)有什么異議的。之所以說(shuō)屬于工傷是因?yàn)榉瞎J(rèn)定的條件：一是韓某與環(huán)衛(wèi)處存在勞動(dòng)關(guān)系，雖然目前對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的界定沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)?，但至少可以從這三個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)定：
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?????一是主體合法。勞動(dòng)關(guān)系的主體是雙方當(dāng)事人，即勞動(dòng)者和用人單位。勞動(dòng)法第二條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者適用本法。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行?？梢?jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體應(yīng)視為用人單位（因此韓某所在的環(huán)衛(wèi)處是用工主體），而韓某的身份就是勞動(dòng)者。
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?????二是程序合法。從形成勞動(dòng)關(guān)系的程序來(lái)看，書面勞動(dòng)合同是判斷勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，因此是否存在勞動(dòng)合同是判斷勞動(dòng)者與用人單位之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。但是我國(guó)勞動(dòng)法未對(duì)簽訂勞動(dòng)合同的時(shí)間提出具體要求，給一些用人單位規(guī)避勞動(dòng)行政監(jiān)管提供了可乘之機(jī)，也給判斷勞動(dòng)關(guān)系確立與否帶來(lái)了難度。因此在《貫徹執(zhí)行〈勞動(dòng)法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中關(guān)于適用范圍第2點(diǎn)規(guī)定：中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織與勞動(dòng)者之間，只要形成勞動(dòng)關(guān)系，即勞動(dòng)者事實(shí)上已成為企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織成員，并提供有償勞動(dòng)，適用勞動(dòng)法?？梢?jiàn)只要存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，即勞動(dòng)關(guān)系主體的雙方當(dāng)事人履行了主要義務(wù)和權(quán)利，就可以認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的存在，可見(jiàn)簽訂勞動(dòng)合同不是勞動(dòng)關(guān)系存在的絕對(duì)前提條件。在本案中可以看出環(huán)衛(wèi)處與韓某雖然沒(méi)有簽訂正式勞動(dòng)合同只簽訂有一個(gè)崗位責(zé)任制，但是環(huán)衛(wèi)處個(gè)體工作中不僅提供了勞動(dòng)工具，而且履行了具體管理環(huán)衛(wèi)工人的職責(zé)，其崗位責(zé)任制名為承包合同，實(shí)為一個(gè)變相的勞動(dòng)合同，據(jù)此可以認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的存在。?

??? 三是內(nèi)容合法。用人單位與勞動(dòng)者簽訂的勞動(dòng)合同的內(nèi)容應(yīng)合法。作為勞動(dòng)合同而言，無(wú)效的勞動(dòng)合同不具有法律約束力。根據(jù)勞動(dòng)法第十八條規(guī)定：下列勞動(dòng)合同無(wú)效：（1）違反法律、行政法規(guī)的勞動(dòng)合同；（2）采用欺詐、威脅等手段訂立的勞動(dòng)合同。無(wú)效的勞動(dòng)合同，從訂立的時(shí)候起，就沒(méi)有法律約束力。確認(rèn)勞動(dòng)合同部分無(wú)效的，不影響其余部分的效力，其余部分仍然有效。勞動(dòng)合同的無(wú)效，由勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員或人民法院確認(rèn)。可見(jiàn)勞動(dòng)合同的內(nèi)容合法才受法律保護(hù)，用人單位利用不平等的地位與勞動(dòng)者簽訂的不對(duì)等合同中不利于勞動(dòng)者的條款是不受法律保護(hù)的。因此韓某與環(huán)衛(wèi)處簽訂的合同中雖然有關(guān)在勞動(dòng)中受傷責(zé)任自負(fù)等被稱為生死條款的內(nèi)容，但其規(guī)定是無(wú)效的也是不受法律保護(hù)，韓某同樣可以享有法律規(guī)定的權(quán)利，申請(qǐng)工傷認(rèn)定。
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?????韓某的工傷認(rèn)定應(yīng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)管理？韓某在向人事局提起工傷認(rèn)定之初，曾向勞動(dòng)局咨詢工傷認(rèn)定，而勞動(dòng)局則答復(fù)：根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》的第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各類企業(yè)有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)依據(jù)本條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全部職工或雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”?。因此事業(yè)單位人員不在勞動(dòng)局工傷認(rèn)定范圍之內(nèi)。人事部門當(dāng)初不予受理的主要理由是，人事部門目前關(guān)于職工的工傷認(rèn)定工作的前提是勞動(dòng)者是行政事業(yè)單位在編在冊(cè)的正式工作人員，即所謂的正式工，而向韓某這樣的臨時(shí)人員不在人事部門認(rèn)定工傷的范圍內(nèi)，人事部門無(wú)法受理。由于勞動(dòng)部門和人事部門都不受理，那么韓某的工傷究盡應(yīng)由哪個(gè)部門來(lái)確認(rèn)。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第六十二條規(guī)定：“其他事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及各類民辦非企業(yè)單位的工傷保險(xiǎn)辦法，由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院人事行政部門、民政部門、財(cái)政部門等部門參照本條例另行規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行。”但是目前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人中員特別是臨時(shí)工的工傷認(rèn)定辦法至今未出臺(tái)，導(dǎo)致人事部門和勞動(dòng)保障都不受理的難堪局面。
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?????三、問(wèn)題解決的建議
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?????韓某作為一名勞動(dòng)者，在工作中受傷理應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)受到保護(hù)，因此在目前尚無(wú)具體規(guī)定的情況下，縣級(jí)人民政府可以根據(jù)職權(quán)指定一個(gè)部門受理此類工傷認(rèn)定案件，筆者認(rèn)為指定勞動(dòng)保障部門比較合理。其理由如下：
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?????一是有利于整合行政資源。目前工傷認(rèn)定分別由勞動(dòng)和人事部門兩家來(lái)認(rèn)定，而這兩家只對(duì)有具體規(guī)定人員的工傷進(jìn)行認(rèn)定，而對(duì)法律法規(guī)比較模糊的則相互推諉，使一些勞動(dòng)者的合法權(quán)利長(zhǎng)期得不到保護(hù)，留下了行政管理的漏洞。事情往往是這樣，要眾人管一件事，可能出現(xiàn)的要么都不管，要么爭(zhēng)著管，對(duì)行政資源造成了很大的浪費(fèi)，政府應(yīng)理順行政管理權(quán)限，劃分具體職責(zé)，由一家來(lái)管就不會(huì)出現(xiàn)相互推諉的情況，管不好就可以直接追究責(zé)任。將人事部門關(guān)于行政事業(yè)單位工傷認(rèn)定的職責(zé)劃入勞動(dòng)部門統(tǒng)一管理將大大提高行政效能。
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?????二是防止行政不作為。劃入一個(gè)部門來(lái)管顯而易見(jiàn)的好處就是防止不作為，既然已明確有一家來(lái)管理，即所有工傷的認(rèn)定工作即有勞動(dòng)部門統(tǒng)一認(rèn)定，勞動(dòng)部門對(duì)屬工傷認(rèn)定范圍內(nèi)的不予受理就是不作為，申請(qǐng)人可以復(fù)議或起訴、能有效監(jiān)督其認(rèn)定行為，不會(huì)出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。
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?????三是勞動(dòng)部門管理有優(yōu)勢(shì)。將工傷認(rèn)定統(tǒng)一劃入勞動(dòng)部門統(tǒng)一認(rèn)定至少有以下優(yōu)勢(shì)：（一）有法律法規(guī)支持，勞動(dòng)法和工傷保險(xiǎn)條例都已明確規(guī)定了勞動(dòng)工傷認(rèn)定由勞動(dòng)行政部門管轄的規(guī)定，勞動(dòng)部門是依法認(rèn)定。而且前人事部門工傷認(rèn)定的依據(jù)主要是上級(jí)文件，依據(jù)的層級(jí)較低，而且具有隨意性。（二）是現(xiàn)在勞動(dòng)部門有專業(yè)人員，勞動(dòng)保障中的工傷認(rèn)定已進(jìn)行多年，特別是有一大批有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員從事工傷