三、?能源安全背景下的中國(guó)煤炭清潔化利用戰(zhàn)略取向在目前的工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)體系下，煤炭的消費(fèi)量不可能有相當(dāng)幅度的削減。除非發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家徹底改變生產(chǎn)與消費(fèi)模式，廣大發(fā)展中國(guó)家不再將實(shí)現(xiàn)工業(yè)化作為一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，世界煤炭的消耗需求才會(huì)大量減少。然而，這些假設(shè)與現(xiàn)實(shí)有很遠(yuǎn)的距離。目前較為現(xiàn)實(shí)的做法是，主要煤炭消費(fèi)國(guó)應(yīng)該積極采取政策鼓勵(lì)煤炭資源的清潔化利用。對(duì)于煤炭大國(guó)中國(guó)來講，國(guó)內(nèi)正面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、自主創(chuàng)新、能源安全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等現(xiàn)實(shí)問題。其中，處理好煤炭資源合理開發(fā)利用尤其是煤炭資源清潔化利用與國(guó)家能源安全的關(guān)系，并重視煤炭的清潔利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)于促進(jìn)這些問題的解決具有重要意義。而且，國(guó)內(nèi)的能源資源稟賦特征和能源安全形勢(shì)，決定了我們必須重視煤炭資源清潔化利用，盡早布局國(guó)家能源安全層面的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略。若因其易對(duì)環(huán)境造成污染而將煤炭排除在能源供給體系之外，將給能源安全帶來嚴(yán)重威脅。長(zhǎng)期以來，煤炭一直以廉價(jià)開采為主，其社會(huì)成本沒有得到認(rèn)真考慮。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，煤炭完全可以通過環(huán)境友好型和提高利用效率的方式實(shí)現(xiàn)低碳排放。煤炭污染并非是煤炭自身的問題，是由于人們對(duì)它的開采、加工和利用方式粗放才引致的。環(huán)境問題與能源本身無(wú)關(guān)，而是取決于使用能源的技術(shù)和方式。。煤炭在開采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費(fèi)等過程中存在著巨大的清潔化空間。當(dāng)前，煤炭綠色開采與清潔生產(chǎn)、煤氣多聯(lián)產(chǎn)、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電、碳捕捉與封存等技術(shù)產(chǎn)生的清潔化效應(yīng)巨大。在世界各國(guó)普遍履行碳減排義務(wù)的條件下，全球通力合作，重視采用這些新技術(shù)，對(duì)于確保煤炭在未來的能源供應(yīng)中繼續(xù)起到應(yīng)有的作用和保障能源安全具有現(xiàn)實(shí)意義。為此，政府需要采取煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略與政策，重視能源政策與產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性等系統(tǒng)要素實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。在能源結(jié)構(gòu)上，政府在鼓勵(lì)發(fā)展核電及可再生能源的同時(shí)，應(yīng)考慮到國(guó)內(nèi)能源資源稟賦情況和嚴(yán)峻的能源經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，尤其是煤炭工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變與煤炭用途的擴(kuò)展，重視研究如何更清潔、'高效、安全地開發(fā)利用煤炭資源。國(guó)內(nèi)政策制定者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，煤炭是國(guó)家的主體能源，煤炭工業(yè)是關(guān)系國(guó)家能源安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。為保障國(guó)家能源供應(yīng)安全，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，必須鞏固或提升煤炭的基礎(chǔ)能源地位。中國(guó)《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004--2020)》提出了以煤炭為主體，電力為中心，石油、天然氣和新能源全面發(fā)展的能源戰(zhàn)略。除了重視煤炭的基礎(chǔ)地位外，政府還逐步意識(shí)到，發(fā)展和推廣潔凈煤技術(shù)是保證國(guó)家能源安全和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?！睹禾抗I(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出：發(fā)展煤化工，開發(fā)煤基液體燃料，推進(jìn)煤炭氣化、液化示范工程建設(shè)，彌補(bǔ)油氣供應(yīng)不足，提高國(guó)家能源安全保障程度。最近的研究也指出，推進(jìn)煤炭的清潔化利用、實(shí)現(xiàn)從高碳向低碳的轉(zhuǎn)型是促進(jìn)中國(guó)能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑[6](P2”22'，甚至認(rèn)為煤炭供應(yīng)安全和清潔化利用將成為國(guó)家能源安全尤其是電力安全的命脈'7]'P15-1∞。在宏觀政策領(lǐng)域，中國(guó)政府在15年前就意識(shí)到煤炭資源清潔化利用的重要性。1995年，國(guó)務(wù)院組織制定了《中國(guó)潔凈煤技術(shù)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展綱要》，并采取了一些具體措施，在清潔煤技術(shù)領(lǐng)域建設(shè)了一大批示范工程，個(gè)別技術(shù)甚至已領(lǐng)先于國(guó)際水平。但是，由于未上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面和相關(guān)政策的不配套，以及清潔煤技術(shù)具有公共產(chǎn)品屬性，投入大，回報(bào)周期長(zhǎng)，各方推進(jìn)的積極性不高，技術(shù)應(yīng)用還存在諸多障礙。到目前為止，國(guó)內(nèi)還沒有成體系的潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化指引以及配套的支持措施，而原有的有關(guān)鼓勵(lì)發(fā)展煤炭加工技術(shù)的政策已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要[8]。這里主要牽涉到政策優(yōu)惠、明確投資主體等問題，特別是還沒有在國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略層面形成配套政策體系。這是中國(guó)煤炭資源清潔化利用遇到的關(guān)鍵問題。綜上，鑒于煤炭資源清潔化利用對(duì)于鞏固和完善國(guó)家能源安全體系的重要作用和意義，政府需要將煤炭資源清潔化利用上升為國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略層面，并建立起相應(yīng)的政策法規(guī)體系。在嚴(yán)峻的能源經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和獨(dú)特的能源資源特征條件下，中國(guó)如果不在煤炭資源清潔化利用上下功夫，將對(duì)國(guó)家環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成極大威脅，直接危害國(guó)家能源安全。社會(huì)節(jié)能、總量控制、發(fā)展新能源和可再生能源都是實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)國(guó)家能源安全的重要途徑，但最后必須要落實(shí)到煤炭的清潔利用上來曲]?？梢哉f，煤炭資源清潔化利用是保障中國(guó)能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

四、?中國(guó)煤炭資源清潔化利用的政策重點(diǎn)在目前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，煤炭清潔化利用勢(shì)必會(huì)增加企業(yè)和消費(fèi)者的成本，經(jīng)濟(jì)主體一般不太愿意主動(dòng)采取清潔化利用措施。這就需要政府充分發(fā)揮公共管理職能，通過制度設(shè)計(jì)，形成一系列政策法規(guī)和有效的激勵(lì)機(jī)制，以規(guī)范企業(yè)和消費(fèi)者行為，引導(dǎo)他們?cè)谏a(chǎn)和生活中改變傳統(tǒng)用煤方式，從而減少煤炭使用對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，保障國(guó)家能源安全。一般而言，清潔煤技術(shù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)煤炭資源的大規(guī)模清潔化利用，保持煤炭產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，具有不可替代的重要作用。此外，許多非技術(shù)因素也應(yīng)該成為政策關(guān)注的重點(diǎn)，例如，與煤炭生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)相關(guān)的生產(chǎn)模式與消費(fèi)模式，公眾的參與熱情，政府對(duì)于煤炭在國(guó)家能源安全體系中地位的認(rèn)識(shí)，以及推進(jìn)煤炭資源清潔化利用的政治意愿、上下團(tuán)結(jié)一致的高效執(zhí)行力，等等。其中，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力與模式，以及國(guó)家能源決策和監(jiān)管體制機(jī)制對(duì)于推進(jìn)煤炭資源清潔化利用至關(guān)重要，是促進(jìn)煤炭資源大規(guī)模清潔化利用的突破點(diǎn)。
(一)?完善煤炭清潔化利用技術(shù)政策“清潔煤技術(shù)”一詞是20世紀(jì)80年代初期出現(xiàn)的概念。它是指煤炭在開發(fā)到利用全過程中，旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉(zhuǎn)化及污染控制等高新技術(shù)的總稱。當(dāng)前煤炭資源清潔化利用的突破點(diǎn)在于IGCC和CCS技術(shù)。CCS技術(shù)是指通過碳捕捉技術(shù)，將燃煤、燃?xì)獍l(fā)電站以及其他碳排放密集產(chǎn)業(yè)所排放的二氧化碳分離出來，再通過碳儲(chǔ)存手段，將其輸送并封存到海底或地下等與大氣隔絕的地方。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)的調(diào)查，該技術(shù)的應(yīng)用能夠?qū)⑷蚨趸嫉呐欧帕繙p少20％～40％。但技術(shù)實(shí)施過程需耗費(fèi)大量能量，被封存的二氧化碳仍然存在泄漏的危險(xiǎn)，更重要的是建設(shè)成本和運(yùn)行成本昂貴，其應(yīng)用前景還需要進(jìn)一步探索。IGCC發(fā)電技術(shù)是將煤氣化技術(shù)和高效的聯(lián)合循環(huán)相結(jié)合的先進(jìn)動(dòng)力系統(tǒng)。該發(fā)電技術(shù)將煤氣化，在合成氣進(jìn)入燃?xì)廨啓C(jī)之前就將碳脫除，在燃燒發(fā)電過程中幾乎零排放，其發(fā)電效率高達(dá)45％，能實(shí)現(xiàn)98％以上的污染物脫除效率，燃燒前進(jìn)行碳捕捉的成本低。目前，IGCC被認(rèn)為是21世紀(jì)最具發(fā)展前景的潔凈煤發(fā)電技術(shù)，已成為發(fā)達(dá)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的低碳技術(shù)。最新的發(fā)展趨勢(shì)是，可以在IGCC技術(shù)中利用CCS方法，對(duì)生產(chǎn)過程中的碳進(jìn)行捕捉和封存。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，國(guó)外的煤炭氣化、液化以及發(fā)電技術(shù)已經(jīng)日趨成熟。我國(guó)雖然起步較晚，但在最近的兩三年來已經(jīng)作為全球領(lǐng)先的高效、低污染煤電廠的建設(shè)者脫穎而出，并掌握了相關(guān)技術(shù)并降低了生產(chǎn)成本。雖然美國(guó)燃煤電廠的平均效能高于我國(guó)，但是在利用尖端技術(shù)提高發(fā)電效能和由此進(jìn)一步減少溫室氣體排放的行動(dòng)力方面，我國(guó)正在迎頭趕上，并有超前趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)的這些進(jìn)步得益于清潔煤技術(shù)政策，但為了進(jìn)一步累積優(yōu)勢(shì)、取得重大突破，政府需要改進(jìn)與完善現(xiàn)有的技術(shù)政策，建立健全清潔煤技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)和激勵(lì)機(jī)制，重視國(guó)際交流與合作，充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。而且，清潔煤技術(shù)政策應(yīng)涵蓋從生產(chǎn)到最終使用的整個(gè)煤炭供應(yīng)環(huán)節(jié)，包括資源回收、安全與健康、環(huán)境保護(hù)和廢棄物處理，等等。(二)調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策為了順利推進(jìn)煤炭清潔化利用戰(zhàn)略，必須更加重視煤炭產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展，這就需要制定與完善清潔化利用目標(biāo)下促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機(jī)制。雖然國(guó)外有一些成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但是由于發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源特點(diǎn)和體制機(jī)制等方面的差異性，適合中國(guó)國(guó)情的煤炭資源清潔化利用機(jī)制與政策有待于進(jìn)一步研究。在國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)層面，已經(jīng)將發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高煤炭及其加工產(chǎn)品商業(yè)價(jià)值，改善行業(yè)發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)策?！皩?shí)施潔凈煤戰(zhàn)略，推進(jìn)潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化”被列為《煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃》中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)的主要戰(zhàn)略之一。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)礦區(qū)環(huán)境是《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出的主要政策措施之一。“十一五”期間，“煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”已成為行業(yè)內(nèi)的基本共識(shí)[10]'P4_6'。2006年， “全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研討會(huì)”和“全國(guó)煤炭行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)”相繼召開。在實(shí)踐中，被確定為全國(guó)首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)之一的山西焦煤西山煤電集團(tuán)公司，一直致力于突破煤炭企業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式，努力形成“煤炭一電力一建材”、“煤炭一焦炭一化工”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。2009年8月，國(guó)內(nèi)首個(gè)煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)--山西同煤塔山循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)正式建成。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市也正在努力打造環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、本質(zhì)安全型的大型綠色煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地。近來，國(guó)內(nèi)最大的煤炭企業(yè)--神華集團(tuán)以示范工程引領(lǐng)煤基能源低碳化，通過研究平臺(tái)構(gòu)建、技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)集成，陸續(xù)建設(shè)了煤制油、煤制烯烴、碳捕獲及封存等示范工程，大力推進(jìn)低碳能源技術(shù)研究和應(yīng)用，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。在此基礎(chǔ)上，必須進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)該以清潔化利用為契機(jī)，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，構(gòu)建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系，以增強(qiáng)保障國(guó)家能源安全的能力。也就是說，為了既能保障國(guó)家能源安全、又能促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，政府需要從國(guó)家戰(zhàn)略層面建立煤炭產(chǎn)業(yè)清潔化改造、現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)與國(guó)家能源安全這三者之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)。(三)創(chuàng)新能源管理體制機(jī)制在體制機(jī)制層面，能源決策和監(jiān)管體系的不完善也是導(dǎo)致以清潔煤為基礎(chǔ)的國(guó)家能源安全戰(zhàn)略難以實(shí)行的重要原因fL1J(P2-；3)。地方具有較多自主權(quán)的分散決策體系，使得地方政府可以通過對(duì)地方銀行、電力公司和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的控制，有權(quán)批準(zhǔn)和為電力項(xiàng)目投資，優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)氐淖陨砝婧桶l(fā)展，漠視或抵制以國(guó)家為目標(biāo)的中央政策。在行業(yè)內(nèi)，煤炭工業(yè)的高度分散與電力生產(chǎn)的高度集中，也不利于國(guó)家政策的推行，長(zhǎng)期以來懸而未決的“煤電之爭(zhēng)”是對(duì)該問題的集中反映。這種復(fù)雜且高度分散的決策體系帶來的進(jìn)一步后果是區(qū)域能源安全戰(zhàn)略斗爭(zhēng)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏對(duì)煤炭豐富的西部地區(qū)提供的電力可靠性的信任，轉(zhuǎn)而堅(jiān)持利用西部的煤炭建立自己的發(fā)電廠，甚至寧愿從國(guó)外進(jìn)口煤炭。為了克服地方和中央政府機(jī)構(gòu)、煤炭和電力部門以及各地區(qū)間的利益和優(yōu)先權(quán)沖突，中央政府必須采用更加協(xié)調(diào)、暢通的能源政策決策體系。最近，中央已經(jīng)對(duì)國(guó)家能源決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組，賦予高層能源委員會(huì)制定戰(zhàn)略和優(yōu)先權(quán)的職責(zé)，同時(shí)由國(guó)家發(fā)改委的能源局負(fù)責(zé)監(jiān)管能源行業(yè)。這些舉措表明，政府在能源決策體制機(jī)制方面已經(jīng)邁出了正確的一步，今后國(guó)家能源決策和監(jiān)管體系的完善工作還需要繼續(xù)下去。特別地，為了加快推進(jìn)煤炭資源清潔化利用和保障國(guó)家能源安全，需要在國(guó)家能源委的體制框架內(nèi)，從國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略高度建立有利于促進(jìn)煤炭資源清潔化利用的體制和決策機(jī)制。煤炭資源清潔化利用對(duì)我國(guó)能源安全的影響是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括開采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費(fèi)等過程，以及主要用煤的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。利益相關(guān)者往往片面強(qiáng)調(diào)自身的利益訴求，不同程度上削弱了煤炭資源清潔化利用的效果，因而需要政府進(jìn)行整體規(guī)劃和利益協(xié)調(diào)。因此，除了科學(xué)運(yùn)用各種政策工具外，還需要重視與煤炭資源開發(fā)者、生產(chǎn)者及主要用戶之間的政策交流，建立基于市場(chǎng)規(guī)律和政策偏好差異性的長(zhǎng)效機(jī)制。

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