摘要：綜述國外主要國家在能源安全與煤炭清潔化利用領(lǐng)域的政策實踐與動向。分析中國煤炭資源開發(fā)利用
與能源安全形勢。提出基于國家能源安全目標(biāo)的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略政策建議。研究表明，當(dāng)今能源安全的新動向是關(guān)注能源使用安全。而且世界主要煤炭大國注重以煤炭清潔化利用戰(zhàn)略來促進(jìn)本國能源安全。由于“多煤少油缺氣”的能源資源察賦特征和工業(yè)化帶動下的巨大能源消耗需求．中國能源資源保障能力建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在國內(nèi)．充分利用國內(nèi)的煤炭資源優(yōu)勢，大力推進(jìn)煤炭資源清潔化利用。
這就需要政府將煤炭資源清潔化利用上升到國家能源安全的戰(zhàn)略層面．并重點(diǎn)從完善煤炭清潔化利用技術(shù)政策、調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新能源管理體制機(jī)制等方面加大政策支持的力度。
關(guān)鍵詞：能源安全；煤炭資源；清潔化利用；戰(zhàn)略政策

作為當(dāng)今世界上儲量最多的化石能源物質(zhì)和低成本的發(fā)電燃料，煤炭仍然是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會中僅次于石油的一種極其重要的能源資源。它對于推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，以及維持后工業(yè)化社會的現(xiàn)代文明仍然具有不可替代的作用與意義。然而，煤炭資源開發(fā)利用具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，煤炭從開采、運(yùn)輸?shù)饺紵?，都會在不同程度上給環(huán)境造成影響，從而威脅到國家能源安全。中國目前是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國，以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化完成之前將不會有太大改變。因此，如何應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)，適應(yīng)發(fā)展清潔能源的世界潮流，高效清潔地利用煤炭資源，在當(dāng)前顯得尤為重要。那么，當(dāng)前的能源安全新形勢與世界煤炭大國的政策走向如何?中國煤炭資源開發(fā)利用形勢與能源安全之間有何聯(lián)系?政府的戰(zhàn)略政策應(yīng)該如何調(diào)整?本文主要針對以上這些問題展開討論。

一、世界能源安全新形勢與主要煤炭大國的戰(zhàn)略政策調(diào)整能源安全是國家安全體系的重要組成部分。這一概念是隨著20世紀(jì)70年代石油輸出國組織歐佩克(OPEC)石油禁運(yùn)后發(fā)展起來的。80年代以來，伴隨著主要國家石油儲備與能源安全政策的執(zhí)行，以及歐佩克對石油價格影響力的相對下降，特別是傳統(tǒng)化石能源高消耗所引發(fā)的全球氣候變暖問題的日趨嚴(yán)重，國家主義能源安全觀的影響力相對減弱，自由主義能源安全觀的影響力相對增強(qiáng)。但是，這一時期世界主要國家的能源安全政策在總體上仍然是以國家主義能源安全觀為主，以自由主義能源安全觀為輔。尤其是自2000年以來，高漲的能源價格、不斷增加的能源出口限制和日趨強(qiáng)化的資源國家主義對一些主要資源輸出國家的自由主義能源安全觀產(chǎn)生了不少沖擊，典型例子包括：2003年以來委內(nèi)瑞拉加緊控制石油產(chǎn)業(yè)與油氣資源的國有化行動，2005年以來俄羅斯政府逐漸收緊國內(nèi)能源控制權(quán)，2006年玻利維亞、厄瓜多爾、秘魯?shù)壤绹倚贾匦聦嵭杏蜌赓Y源國有化，阿聯(lián)酋、阿爾及利亞、乍得等其他國家也幾乎同時宣布了能源資源的國有化。此外，一些國有石油企業(yè)和主權(quán)財富基金通過直接收購能源企業(yè)來尋求國家能源安全的做法逐漸增多，一些能源消費(fèi)大國開始重新考慮依靠開放市場獲取未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的穩(wěn)定能源是否安全。盡管如此，在政策實踐中，人們還是強(qiáng)烈意識到全球因能源環(huán)境外部性而需要合作的重要性，對能源安全的關(guān)注已不只是局限于能源供應(yīng)安全，還包括與能源消費(fèi)與使用密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境安全、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等問題。尤其是在后金融危機(jī)時代和應(yīng)對全球氣候變化的關(guān)鍵時期，世界經(jīng)濟(jì)正處于大調(diào)整大變革之中，建立適應(yīng)新時代新形勢的綠色能源體系和與之相適應(yīng)的綠色經(jīng)濟(jì)體系，培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，已成為新一輪國際競爭的“競技舞臺”。在此背景下，煤炭資源清潔化利用成為世界各國能源安全與環(huán)境領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。實際上，煤炭資源豐富的發(fā)達(dá)國家較早就開始重視煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略，并與國家能源安全進(jìn)行了某種程度的關(guān)聯(lián)，將其上升為國家戰(zhàn)略層面，建立了較為完善的利用機(jī)制和政策體系。美國能源部制定的“21世紀(jì)夢想”能源計劃顯示，煤炭將是美國未來主要的能源。煤炭在保障能源安全尤其是電力安全方面仍占有重要地位。自1986年推出“潔凈煤技術(shù)示范計劃”之后，美國政府逐漸加大對煤炭資源清潔化利用的支持力度。1993-1997年，美國政府和相關(guān)企業(yè)共投資48億美元，先后在18個州對36個項目進(jìn)行了示范。2001年以來，制定了“煤炭研究計劃” (CRI)、“清潔煤發(fā)電計劃”(CCPI)及清潔煤技術(shù)應(yīng)用的未來發(fā)展路線圖及實施步驟。2002年，布什總統(tǒng)提出了一項為期lo年、總投資20億美元的潔凈煤創(chuàng)新技術(shù)示范項目，開始了新一輪潔凈煤發(fā)電計劃。2003年，美國能源部又提出了“未來電廠計劃”，由政府部門與私營機(jī)構(gòu)及國際組織共同投資lO億美元，在5年內(nèi)完成設(shè)計、建造一座零排放的煤基發(fā)電廠。2005年8月，布什簽署了“2005年國家能源政策法案”，按照新能源法的要求，政府將繼續(xù)支持煤炭清潔利用方面的技術(shù)研發(fā)，此后lo年美國政府將拿出100多億美元加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中用于煤炭清潔燃燒技術(shù)的研發(fā)就達(dá)20億美元。2006年，美國能源部編列7．599億美元財政預(yù)算用來發(fā)展化石能源，其中的2．86億美元用于“煤炭研究計劃”，0．5億美元用來發(fā)展?jié)崈裘菏痉俄椖浚?．18億美元用來“未來電力計劃”--建立世界上第一個煤基零排放氫能發(fā)電站。當(dāng)前，奧巴馬政府也認(rèn)識到煤炭在美國未來能源中所扮演的重要角色，力主依靠能源技術(shù)將煤炭作為清潔能源的選擇之一，并計劃使美國成為一個依靠清潔能源和國內(nèi)能源的國家，努力保障能源安全與應(yīng)對全球變暖。從政策走向來看，美國政府決策層認(rèn)為只要控制好供應(yīng)量，煤炭的開發(fā)利用就能夠緩解國內(nèi)能源安全壓力；如果片面地將煤炭排除在能源計劃之外，將會給國家能源安全帶來難以估量的風(fēng)險。對于煤炭資源大國澳大利亞來講，其燃煤發(fā)電量占國內(nèi)發(fā)電量的80％以上，這種低成本的燃料資源成為澳大利亞能源產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)力量。然而，煤炭資源的大量生產(chǎn)與消費(fèi)也給澳大利亞帶來難題：煤炭的大量開發(fā)利用使澳大利亞成為全球人均污染最嚴(yán)重的國家之一。為此，澳大利亞政府在20世紀(jì)90年代開始注重發(fā)展能源技術(shù)，重視煤炭資源的清潔化利用與環(huán)境保護(hù)。1993年，澳大利亞政府直接投資的能源研究和發(fā)展費(fèi)用為2．812億澳元，比1991年增長29％。1996年，在能源技術(shù)研發(fā)方面，聯(lián)邦政府對私人投資減稅額達(dá)到8．1億澳元，1997年達(dá)5．47億澳元[1](P56-5”。2004年，政府公布的“保障澳大利亞能源之未來”的能源政策白皮書包含了能源安全、氣候變化、環(huán)境與能源、技術(shù)革新以及發(fā)展清潔能源等重要內(nèi)容。2006年，修訂后的能源政策白皮書強(qiáng)調(diào)了多樣化能源供給、加大前沿技術(shù)和清潔能源技術(shù)的投資等內(nèi)容。2007年，澳大利亞加入《京都議定書》協(xié)定，促使該國進(jìn)一步發(fā)展清潔能源，減少溫室氣體排放。吸引能源投資和大力發(fā)展清潔能源已成為澳大利亞當(dāng)前能源政策的主旋律。目前，在清潔煤技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用方面，澳大利亞走在世界前列，相關(guān)技術(shù)取得重大進(jìn)展：其一是開發(fā)地下煤炭氣化技術(shù)(UCG)，可以減少傳統(tǒng)燃煤發(fā)電中一半的二氧化碳排放量；其二是開發(fā)適合于澳大利亞國情的整體氣化聯(lián)合循環(huán)(IGCC)發(fā)電技術(shù)，該技術(shù)可將燃煤發(fā)電效率提高到43％，而傳統(tǒng)的煤粉燃燒發(fā)電效率約為37％。當(dāng)然，目前發(fā)達(dá)國家在煤炭清潔化利用政策實踐中也存在爭論。例如，Vallentin(2008)的研究表明，美國和德國在煤炭液化技術(shù)應(yīng)用方面存在著驅(qū)動力的同時，也面臨著諸多障礙'2]汗乳馳-3211'c3]伸2030q04”。Scrase等(2009)研究指出，在美國政策領(lǐng)域關(guān)于CCS技術(shù)的爭辯和公眾理性支持的過程中，一些政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素使得CCS在美國能源戰(zhàn)略中顯得越發(fā)重要Ⅲ伸45∞-4“∞。從政策實踐的主基調(diào)來看，盡管煤炭燃燒是全球變暖的主要因素之一，但國外煤炭大國的能源發(fā)展計劃并沒有回避煤炭發(fā)展。尤其是在當(dāng)今能源安全新形勢下，政策制定者往往沒有因為煤炭“不清潔”而將其排除在能源計劃之外，而是通過發(fā)展配套的清潔煤技術(shù)、重視煤炭清潔化利用以促進(jìn)國家能源安全。這些政策經(jīng)驗對我國具有一定的啟發(fā)性。

二、?中國煤炭開發(fā)利用與能源安全形勢煤炭仍然是世界一次能源的主要來源?！禕P世界能源統(tǒng)計2009)}顯示，按2008年的開采速度計算，全球煤炭可供開采122年，而原油剩余探明儲量僅可開采42年，天然氣儲量也只能滿足60年的開采。2008年全球煤炭消費(fèi)增幅為3．1％至33．04億噸油當(dāng)量，較上年4．5％的速度有所放緩，也低于近10年來的平均水平，但煤炭依然是連續(xù)六年來全球消費(fèi)增長最快的一次能源燃料；2008年全球煤炭產(chǎn)量為33．25億噸油當(dāng)量，較上年增長了5．3％。作為全球最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國，中國繼續(xù)引領(lǐng)全球煤炭的生產(chǎn)與消費(fèi)，2008年中國煤炭產(chǎn)量和消費(fèi)量分別為14．15億噸油當(dāng)量和14．06億噸油當(dāng)量，分別較上年增長10％和6．8％，分別占全球煤炭生產(chǎn)總量的42．5％和消費(fèi)總量的42．6％。從國內(nèi)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，煤炭占一次能源消費(fèi)總量的約70％，遠(yuǎn)高于美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，也遠(yuǎn)高于世界平均水平。煤炭燃燒所排放的二氧化碳占全國排放總量的80％以上。而且，由于長期執(zhí)行粗放型、低成本型的煤礦開采政策，使得大多數(shù)企業(yè)將煤層氣直接排放到大氣中。煤炭的不合理開發(fā)利用已經(jīng)成為目前國內(nèi)環(huán)境污染物排放的主要原因之一，對國內(nèi)的環(huán)境安全構(gòu)成了巨大壓力，也招致了很大的國際減排壓力。由于多煤少油缺氣，新能源短期內(nèi)無法形成規(guī)模，以及工業(yè)化階段能源需求量巨大，中國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在較長時期內(nèi)很難改變。中國政府及其他機(jī)構(gòu)的報告都表明，中國煤炭消耗量將呈增長趨勢，只是增幅略有差異。國內(nèi)冰雪災(zāi)害等突發(fā)事件下的煤炭供不應(yīng)求，時而出現(xiàn)的“煤荒”、“電荒”、“油荒”、“氣荒”，以及不斷加劇的煤電矛盾和不斷攀升的石油對外依存度等問題日益凸顯。2009年，國家發(fā)改委的公開資料顯示，目前中國石油對外依存度已超過50％，接近國際能源“安全警戒線”。這對于正處在工業(yè)高速增長階段的中國來言，面臨著比一般國家更大的挑戰(zhàn)。在全球能源、資源性產(chǎn)品價格不斷上漲的情況下，不僅要面對價格上漲帶來的生產(chǎn)成本增加和商業(yè)風(fēng)險，而且要面對其中潛藏的資源安全風(fēng)險、社會安全風(fēng)險，甚至是政治風(fēng)險[5孔P47'5∞。在經(jīng)濟(jì)全球化與能源資源全球范圍內(nèi)配置的時代背景下，利用“兩個市場”和“兩種資源”的戰(zhàn)略政策的風(fēng)險將會逐漸升高。這意味著，如果中國工業(yè)化進(jìn)程中不斷增加的能源需求寄希望于通過世界石油市場來得到滿足，那將面臨越來越大的安全風(fēng)險。中國能源資源保障能力建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在國內(nèi)，需要充分利用國內(nèi)的煤炭資源優(yōu)勢，大力推進(jìn)煤炭資源清潔化利用，保障和鞏固國家能源安全體系。