安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法案卷是反映安全生產(chǎn)行政執(zhí)法過(guò)程和結(jié)果的安全生產(chǎn)法律法規(guī)文書(shū)和證據(jù)的組合的具體體現(xiàn)。是對(duì)安監(jiān)部門(mén)行政執(zhí)法行為做的直觀記錄，不僅直接反映安監(jiān)部門(mén)行政執(zhí)法活動(dòng)的合法性，可以作為公眾監(jiān)督安監(jiān)部門(mén)行政執(zhí)法活動(dòng)的客觀書(shū)面憑證，還可以體現(xiàn)出安監(jiān)部門(mén)行政執(zhí)法的執(zhí)法水平?？梢?jiàn)其作用十分重要。為此，談一點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
        一、案卷質(zhì)量存在的問(wèn)題。
        1.處罰證據(jù)不完整。安監(jiān)行政執(zhí)法調(diào)查取證應(yīng)獲取大量的人證、物證、視聽(tīng)材料、證人證言、行政相對(duì)人陳述、調(diào)查筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)檢查筆錄、檢驗(yàn)鑒定結(jié)果等證據(jù)。但是，有的案卷只有執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人的詢問(wèn)筆錄，未制作對(duì)其他證人的調(diào)查筆錄，缺乏旁證支持，證據(jù)鏈不完整。有的案件主辦人員提取的證據(jù)關(guān)聯(lián)度差，無(wú)法充分證明當(dāng)事人的非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，還有的案件甚至出現(xiàn)所提取證據(jù)證明的違法主體與處罰主體不一致現(xiàn)象。
        2.案卷程序粗略。首先是有的案卷行政處罰各環(huán)節(jié)程序時(shí)間不對(duì)應(yīng)，詢問(wèn)和調(diào)查筆錄的時(shí)間甚至在立案之前。其次是有的案件的現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄上缺乏執(zhí)法人員亮明身份的描述，詢問(wèn)筆錄上未記錄執(zhí)法人員告知當(dāng)事人有申請(qǐng)回避的權(quán)利等。再是有的行政處罰決定書(shū)送達(dá)時(shí)間有誤。
        3.說(shuō)理理由不熟練。有的基層執(zhí)法人員語(yǔ)言邏輯性差，在制作調(diào)查終結(jié)報(bào)告、行政處罰決定書(shū)等案件文書(shū)時(shí)不能做到簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確講清當(dāng)事人的違法事實(shí)、適用法律和自由裁量情況等。有的基層執(zhí)法人員在制作案件文書(shū)時(shí)，嚴(yán)重依賴案卷模板，導(dǎo)致若干同類案件的語(yǔ)言表述、文字段落、自由裁量情況等大致相同，影響案卷文書(shū)的說(shuō)理效果。
        4.事項(xiàng)記錄不細(xì)致。首先是未責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為。部分案卷的行政處罰決定書(shū)只羅列了對(duì)當(dāng)事人行政處罰和沒(méi)收違法所得金額，未責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為，不符合《行政處罰法》第二十三條“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定。其次是未記錄對(duì)違法物品作出處理?；鶎影脖O(jiān)部門(mén)大多數(shù)案卷中的行政處罰決定書(shū)缺少對(duì)當(dāng)事人用于從事違法行為相關(guān)財(cái)物的處理結(jié)果。特別是非法違法經(jīng)營(yíng)類案件的處罰決定書(shū)中，缺少對(duì)當(dāng)事人從事非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品等財(cái)物的處理情況，一定程度上影響了行政處罰結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)性。
        5.案卷檔案不齊整。有的案卷錯(cuò)別字較多。有的案卷適用法律條款書(shū)寫(xiě)混亂，對(duì)適用法律、法規(guī)的條、款、項(xiàng)三者的理解有誤，在制作法律文書(shū)時(shí)引用順序顛倒、書(shū)寫(xiě)混亂。有的案卷援引法條不規(guī)范，未按要求完全援引法條全文。還有的案卷的法律文書(shū)裝訂順序不正確，案卷甚至將本應(yīng)裝訂在主案卷里的相關(guān)文書(shū)裝訂在副案卷里。
        二 問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因。
        造成行政執(zhí)法案卷制作不規(guī)范的原因是多方面的，歸納起來(lái)有以下幾方面：一是制度因素。缺少法律層面的執(zhí)法案卷管理制度、執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)卷制、考評(píng)制。二是監(jiān)督因素?，F(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)督力量分散，政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督人員少、力量薄弱，針對(duì)行政執(zhí)法的突出問(wèn)題，尚缺乏新的監(jiān)督措施。三是執(zhí)法環(huán)境因素。執(zhí)法人員在“法治”意識(shí)與“人治”觀念、法律規(guī)定與人情誘惑等方面發(fā)生沖突時(shí)，產(chǎn)生搖擺，發(fā)生偏差。
        三 提高安監(jiān)行政執(zhí)法案卷質(zhì)量的途徑
        1.抓好執(zhí)法教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法隊(duì)伍素養(yǎng)。首先是增強(qiáng)執(zhí)法人員責(zé)任意識(shí)。結(jié)合在安管監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)線索，組織執(zhí)法人員按照《行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的要求模擬制作行政處罰案卷，并現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)。其次是轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員執(zhí)法理念，進(jìn)一步加大培訓(xùn)力度，使其認(rèn)識(shí)到完善行政處罰案卷文書(shū)制作的目的是實(shí)踐依法行政、減少自身執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。再是提升執(zhí)法人員執(zhí)法能力。結(jié)合基層執(zhí)法實(shí)際，邀請(qǐng)公檢法司機(jī)關(guān)和律師等執(zhí)法人員定期講解行政執(zhí)法法律、法規(guī)，定期組織案件探討和交流活動(dòng)，規(guī)范證據(jù)采集、筆錄制作等環(huán)節(jié)。
        2.推行聯(lián)動(dòng)評(píng)審制度，嚴(yán)格把住文書(shū)質(zhì)量關(guān)。上級(jí)安監(jiān)部門(mén)對(duì)基層安監(jiān)部門(mén)要加大案件評(píng)審力度，建立聯(lián)動(dòng)的聯(lián)合評(píng)審機(jī)制，實(shí)現(xiàn)案件評(píng)審的長(zhǎng)效監(jiān)督。首先是交叉評(píng)議，組織不同辦案人員交叉評(píng)審其的執(zhí)法案卷，以橫向、縱向相互對(duì)比的方式對(duì)案卷進(jìn)行分析，并提出建設(shè)性意見(jiàn)和建議。其次是由法制人員逐條審核書(shū)面評(píng)議材料，對(duì)整個(gè)案卷進(jìn)行嚴(yán)格復(fù)審，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)要求案件主辦人整改、補(bǔ)充材料。再是邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)，針對(duì)案卷制作流程和規(guī)范性提出意見(jiàn)。
        3.落實(shí)案卷質(zhì)量考核，發(fā)揮獎(jiǎng)懲機(jī)制作用。在基層安監(jiān)機(jī)關(guān)建立健全內(nèi)外結(jié)合的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。在日常案件核審工作中，加強(qiáng)對(duì)安監(jiān)處罰文書(shū)的核審，要求對(duì)案件的定性、情節(jié)、處罰、自由裁量權(quán)的運(yùn)用等詳盡說(shuō)明。將安監(jiān)案件評(píng)議結(jié)果納入績(jī)效考核系統(tǒng)，對(duì)辦案機(jī)構(gòu)制作的行政處罰文書(shū)進(jìn)行相互評(píng)析，查找問(wèn)題，及時(shí)整改。組織開(kāi)展優(yōu)秀案件文書(shū)評(píng)選工作，作為評(píng)選優(yōu)秀辦案能手和優(yōu)秀案件的重要依據(jù)。定期回訪行政處罰相對(duì)人，就安監(jiān)部門(mén)的行政處罰文書(shū)是否規(guī)范、表述是否到位等情況進(jìn)行客觀評(píng)議，并將評(píng)議結(jié)果及時(shí)反饋給案件承辦單位和個(gè)人。
        4.樹(shù)立優(yōu)秀案卷標(biāo)桿，實(shí)行規(guī)范典型帶動(dòng)。一是把評(píng)審結(jié)果與開(kāi)展創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)相結(jié)合，通過(guò)開(kāi)展優(yōu)秀案卷、優(yōu)秀說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)、優(yōu)秀案件主辦人及優(yōu)秀法制員等評(píng)選活動(dòng)，營(yíng)造創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)氛圍。二是把評(píng)審結(jié)果與年終績(jī)效考核相結(jié)合，把工作任務(wù)和責(zé)任細(xì)化分解落實(shí)到執(zhí)法單位的案件主辦人、立卷人、法制員和機(jī)關(guān)檔案管理人員，建立全員負(fù)責(zé)的執(zhí)法案卷管理責(zé)任機(jī)制。三是把評(píng)審結(jié)果與優(yōu)秀案卷展示相結(jié)合，有針對(duì)性地加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)。
        5.健全程序監(jiān)控流程，倒逼程序細(xì)節(jié)嚴(yán)謹(jǐn)。一是及時(shí)送達(dá)行政文書(shū)，在送行政處罰文書(shū)的同時(shí)，向當(dāng)事人傳達(dá)作出處罰決定的法律依據(jù)、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、行政處罰決定的履行方式，以及當(dāng)事人不服處罰決定的救濟(jì)途徑等。二是適時(shí)提醒督促執(zhí)行。行政處罰決定書(shū)送達(dá)后，案件主辦人要督促當(dāng)事人及時(shí)自覺(jué)履行，提示行政處罰決定的期限、金額、加處罰款的計(jì)算方法和日期、不履行行政處罰決定的后果等。