摘要：安全生產(chǎn)邊緣問(wèn)題研究，是安全生產(chǎn)理論研究的重要內(nèi)容，對(duì)于解決安全生產(chǎn)體制不順、職責(zé)不清等問(wèn)題，準(zhǔn)確界定職責(zé)邊界，有效規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，都具有重要作用。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定推理研究，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理定位是國(guó)家監(jiān)察，對(duì)象是法人，方式以事后監(jiān)察為主，責(zé)任追究是無(wú)罪推定原則下過(guò)錯(cuò)追究。
        關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)  監(jiān)督管理  邊緣問(wèn)題
       
        安全生產(chǎn)邊緣性問(wèn)題研究，是安全生產(chǎn)理論研究的重要內(nèi)容，對(duì)于解決當(dāng)前體制不順、職責(zé)不清等諸多問(wèn)題，準(zhǔn)確界定職責(zé)邊界，有效規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，都具有十分重要的作用。
        一、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理定位：國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)察
        安全生產(chǎn)監(jiān)督管理定位問(wèn)題，是一切監(jiān)管理論研究和實(shí)踐探索的前提和基礎(chǔ)。不論是從歷史淵源、身份資格還是詞語(yǔ)構(gòu)成來(lái)講，安全生產(chǎn)的“監(jiān)督管理”都等同于“國(guó)家監(jiān)察”，而與“行業(yè)管理”沒(méi)有聯(lián)系。
        從歷史淵源來(lái)看，建國(guó)以來(lái)我國(guó)安全生產(chǎn)一直實(shí)行的是“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的體制，在1998年開(kāi)始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，原勞動(dòng)部門承擔(dān)的安全生產(chǎn)監(jiān)察職能先是劃轉(zhuǎn)到了經(jīng)貿(mào)部門，再升格為獨(dú)立的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。原來(lái)行業(yè)部門承擔(dān)的安全生產(chǎn)行業(yè)管理職能，在機(jī)構(gòu)改革中被撤銷了，并沒(méi)有劃入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。雖然安監(jiān)部門有很多同志原來(lái)在行業(yè)部門工作，但這些同志是在原機(jī)構(gòu)撤并的情況下，由政府另行安置到安監(jiān)部門的，而不是隨職能劃轉(zhuǎn)而來(lái)的。
        從身份證明來(lái)看，無(wú)論是國(guó)家安監(jiān)總局還是省安監(jiān)局頒發(fā)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理人員資格證明，都是《安全生產(chǎn)監(jiān)察員證》，而不是管理人員資格證。
        從詞語(yǔ)構(gòu)成分析，“監(jiān)督管理”是一個(gè)完整的不可分割的特定詞語(yǔ)，絕不能機(jī)械地認(rèn)為是“監(jiān)督+管理”。正如“安全生產(chǎn)”不能認(rèn)為是“安全+生產(chǎn)”一樣。
        二、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對(duì)象：法人
        安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對(duì)象定位問(wèn)題，是正確履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的前提和基礎(chǔ)。不論是從權(quán)力來(lái)源、法律規(guī)定還是安監(jiān)隊(duì)伍現(xiàn)狀來(lái)講，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對(duì)象都是法人而不是自然人。
        從權(quán)力來(lái)源來(lái)看，政府權(quán)力源自人民通過(guò)法律的授權(quán)，政府又通過(guò)其職能部門行使行政管理權(quán)力。換言之，政府權(quán)力推論是以無(wú)權(quán)為前提的，沒(méi)有人民通過(guò)法律法規(guī)的授權(quán)，政府就沒(méi)有權(quán)力，政府的權(quán)力只能是法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)力。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是政府市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)的重要內(nèi)容，其職責(zé)也必須是以無(wú)權(quán)為前提的。就自然（自發(fā)）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全、農(nóng)村安全等而言，現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定，政府不能通過(guò)某個(gè)文件將責(zé)任壓給安監(jiān)部門。就水上專項(xiàng)整治等活動(dòng)而言，牽頭單位雖然按照政府交辦對(duì)農(nóng)用船進(jìn)行整治，但農(nóng)用船不能作為其安全監(jiān)管的對(duì)象。
        從法律規(guī)定解析，《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)已經(jīng)明確，只有從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位（即法人）的安全生產(chǎn)，才適用安全生產(chǎn)法，才屬于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的范疇。雖然法律法規(guī)對(duì)自然人執(zhí)業(yè)資格有規(guī)定，但對(duì)沒(méi)有資格執(zhí)業(yè)的，規(guī)定的都是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安排無(wú)資格人員上崗的處罰，而不是對(duì)自然人本身的處罰。
        從安監(jiān)隊(duì)伍現(xiàn)狀分析，我省現(xiàn)有的安監(jiān)執(zhí)法人員不到五千人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察的需要，如果包攬對(duì)自然人的監(jiān)管，安監(jiān)部門勢(shì)必陷于“人民戰(zhàn)爭(zhēng)的海洋”，不僅自然人安全的“葫蘆”沒(méi)有按住，還會(huì)讓法人安全“起了瓢”。這與有限權(quán)力、有限責(zé)任政府的大背景也是不相襯的。
        三、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方式：事后監(jiān)察為主
        安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方式問(wèn)題，是安全生產(chǎn)思路定位的具體體現(xiàn)。不論是從政府管理、法律規(guī)定還是監(jiān)察內(nèi)容來(lái)講，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理都以事后監(jiān)察為主，而不是大包大攬的全過(guò)程監(jiān)管。
        從政府管理來(lái)看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在資源配置等領(lǐng)域發(fā)揮了基礎(chǔ)作用，政府已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的無(wú)限權(quán)力、無(wú)限責(zé)任進(jìn)化到有限權(quán)力、有限責(zé)任，在政府管理與老百姓自主決定之間，老百姓自主決定優(yōu)先；在政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間，市場(chǎng)調(diào)節(jié)優(yōu)先；在政府管理與社會(huì)自律之間，社會(huì)自律優(yōu)先?，F(xiàn)代政府管理主要是規(guī)則導(dǎo)向型管理，在直接管理與間接管理之間，強(qiáng)調(diào)間接管理；在事前管理與事后管理之間，強(qiáng)調(diào)事后管理；在管理與服務(wù)之間，更多的注重服務(wù)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是政府管理一項(xiàng)重要內(nèi)容，其監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以間接監(jiān)管、事后監(jiān)管為主。
        從法律規(guī)定分析，現(xiàn)有法律法規(guī)都將企業(yè)作為安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，雖然要求政府及其有關(guān)部門定期排查事故隱患，但強(qiáng)調(diào)的更多的是對(duì)事故隱患和違法行為發(fā)現(xiàn)后的處罰和處理措施。對(duì)取得安全生產(chǎn)許可證的高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的重大事故隱患，安監(jiān)部門需要加強(qiáng)后續(xù)性監(jiān)督管理，但對(duì)不需要取證的非高危行業(yè)，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定安監(jiān)部門檢查周期、頻率，安監(jiān)部門只是不定期進(jìn)行抽樣式監(jiān)督管理。
        從監(jiān)察內(nèi)容分析，政府監(jiān)督管理的內(nèi)容是企業(yè)一個(gè)時(shí)期內(nèi)履行法律義務(wù)情況，而不是對(duì)特定時(shí)間點(diǎn)的全方位的檢查。檢查企業(yè)一個(gè)時(shí)期情況，當(dāng)然是事后的監(jiān)督管理，必須以查檔案和記錄為主，抽查現(xiàn)場(chǎng)主要目的是為了驗(yàn)證檔案和記錄的真實(shí)可靠性。所以，除安全生產(chǎn)許可現(xiàn)場(chǎng)審查外，在制定粗線條執(zhí)法計(jì)劃的同時(shí)，每次安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查都應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)審批具體的執(zhí)法任務(wù)書(shū)，明確檢查對(duì)象、具體檢查內(nèi)容和檢查方式，使檢查執(zhí)法人員任務(wù)具體化、明確化。
        四、安全生產(chǎn)責(zé)任追究：無(wú)罪推定原則下的過(guò)錯(cuò)追究
        安全生產(chǎn)責(zé)任追究問(wèn)題，對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、企業(yè)管理等具有相當(dāng)強(qiáng)烈的反作用。無(wú)論是從追究依據(jù)、權(quán)責(zé)分配、責(zé)任主體還是構(gòu)成要件來(lái)講，安全生產(chǎn)責(zé)任追究都應(yīng)當(dāng)是無(wú)罪推定原則下的過(guò)錯(cuò)追究。
        從追究依據(jù)來(lái)講，安全生產(chǎn)責(zé)任追究包括事故調(diào)查處理，都必須以無(wú)罪推定為原則，非法定事由不受追究，非經(jīng)法定程序不受追究。《安全生產(chǎn)法》、《國(guó)務(wù)院特大安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》、《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法行為處分辦法》等法律法規(guī)和規(guī)定，已經(jīng)對(duì)安全生產(chǎn)行政責(zé)任追究進(jìn)行了枚舉，不屬于法律法規(guī)明確列舉事項(xiàng)的，不得進(jìn)行追究。就行政追究與刑事追究關(guān)系而言，行政追究作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正機(jī)制，其范圍遠(yuǎn)比刑事追究大，也就是說(shuō)刑事追究范圍應(yīng)當(dāng)在行政追究范圍內(nèi)，是行政責(zé)任追究比較嚴(yán)重的事項(xiàng)，而不是避開(kāi)行政追究范圍而另列的事項(xiàng)。就舉證責(zé)任而言，安全生產(chǎn)責(zé)任追究的舉證責(zé)任在實(shí)施機(jī)關(guān)，而非追究對(duì)象，不得進(jìn)行有罪推定，先定罪再收集證據(jù)。
        從權(quán)責(zé)分配來(lái)看，無(wú)論是政府還是部門，其權(quán)力都是法定的、有限的，其責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是法定的、有限的，無(wú)權(quán)則無(wú)責(zé)，無(wú)責(zé)則無(wú)罪。安全生產(chǎn)現(xiàn)行體制是國(guó)家監(jiān)察與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的體制，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門履行國(guó)家監(jiān)察和綜合管理職能，其他部門履行分管行業(yè)專項(xiàng)監(jiān)督管理。安監(jiān)部門的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其行使的權(quán)力是對(duì)等的，一個(gè)具體的安監(jiān)局不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)整個(gè)安監(jiān)系統(tǒng)的責(zé)任。按照法律法規(guī)規(guī)定，縣安監(jiān)局對(duì)中石油、中石化所屬加油站沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，市、縣安監(jiān)局對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位無(wú)安全生產(chǎn)許可證的行為沒(méi)有執(zhí)罰權(quán)，也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任追究。在非法生產(chǎn)方面，安監(jiān)部門負(fù)責(zé)的只是未取得安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)的查處；未經(jīng)工商登記及自然人即使安全生產(chǎn)條件再好，也不具備取證的法人條件，當(dāng)然不屬于安監(jiān)部門查處范圍；無(wú)采礦證違反的是礦產(chǎn)資源法，應(yīng)當(dāng)由國(guó)土資源部門而不是安監(jiān)部門查處；煙花爆竹非法作坊違反的是治安處罰法，應(yīng)當(dāng)由公安部門而不是安監(jiān)部門查處。
        從責(zé)任主體分析，政府及其有關(guān)部門是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主體，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是安全生產(chǎn)企業(yè)管理主體，職工群眾是安全生產(chǎn)的自律主體。三個(gè)主體分別行使權(quán)利，分別獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，不能搞連坐，安監(jiān)部門只要盡到自己職責(zé)，就不能因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不盡職、職工群眾不盡責(zé)受處分。
        從責(zé)任追究要件來(lái)看，安全生產(chǎn)行政責(zé)任追究和刑事責(zé)任追究，都必須符合法律法規(guī)規(guī)定的要件：主觀上有故意或者重大過(guò)失、客觀上有違法行為并導(dǎo)致嚴(yán)重后果、主觀過(guò)失與客觀后果有較直接關(guān)系，缺一不可。