2004年1月，國家頒布的《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）實(shí)施后，工傷保險的覆蓋范圍迅速擴(kuò)大，不僅從過去的國有企業(yè)擴(kuò)大到集體、外資、私企等各類企業(yè)，國家公務(wù)員和事業(yè)單位職工也將逐步納入。截至2004年6月底，全國共有29個省、自治區(qū)和直轄市開展了工傷保險工作，參加工傷保險的職工人數(shù)達(dá)4996萬人，比2003年底增加了421萬人。  
然而，在工傷保險覆蓋范圍迅速擴(kuò)大的同時，一些“瓶頸”問題隨即浮出水面，它們將成為廣大勞動者享受工傷保險這一福利的“攔路虎”。  
    瓶頸一：地方政府的政績觀  
    《條例》規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工，即與用人單位存在勞動關(guān)系的各種用工形式、各種用工期限的勞動者，均有依照《條例》的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利；各類企業(yè)、有雇工的個體工商戶都應(yīng)當(dāng)依照《條例》為職工或者雇工繳納工傷保險費(fèi)?！稐l例》擴(kuò)大了工傷保險的覆蓋范圍：我國工傷保險的覆蓋人群從過去的國有企業(yè)擴(kuò)大到了國有、集體、外資、私營等各類企業(yè)職工。然而，外資、私營等各類企業(yè)正是工傷保險擴(kuò)面的難點(diǎn)所在。以山東省為例，全省近400萬參保職工主要分布在國有企業(yè)、集體企業(yè)，大部分的民營企業(yè)、私營企業(yè)、混合所有制企業(yè)還沒有納入到工傷保險的覆蓋范圍。  
    2004年4月，國務(wù)院發(fā)展研究中心對1883家各類中國企業(yè)的調(diào)查報告也從另一角度顯示出了這一情況：私營企業(yè)與集體企業(yè)的工傷保險率偏低，分別是59.4%和53.6%。  
    那么，這些企業(yè)能夠得以不參保，原因何在呢？   
    由于工傷保險一般實(shí)行市級統(tǒng)籌，工傷保險是否啟動，覆蓋范圍多大，往往取決于地方政府的想法。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖具體承辦工傷保險事務(wù)，但畢竟要根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，征收工傷保險費(fèi)。   
    在很多地方，地方政府招商引資時，客觀上有以企業(yè)不參加社會保險作為改善投資環(huán)境的傾向，不正確的政績觀往往促使地方政府片面看重三個指標(biāo)：引資、GDP、稅收。地方政府要GDP增長就要投資，要稅收就要老板，這就決定了地方政府在一定程度上可能“縱容”企業(yè)或雇主在社會保險方面的違法、違規(guī)行為。地方政府如果片面注重引資、稅收與GDP，那么，它勢必要保護(hù)老板的利益而忽略甚至輕視勞動者的勞動保護(hù)與社會保險權(quán)益。    
    要改變這種局面，一個現(xiàn)實(shí)的辦法是，將勞資關(guān)系是否和諧作為衡量地方政府政績的一項(xiàng)重要指標(biāo)。地方政府要使勞資關(guān)系達(dá)到和諧，就要解決勞動者的勞動保護(hù)、社會保險問題，要適當(dāng)節(jié)制資本，保護(hù)勞工。   
    瓶頸二：企業(yè)的守法意識   
    提供相應(yīng)的勞動保護(hù)，為勞動者繳納社會保險費(fèi)，遵守法定的勞動時間，按時支付勞動者的勞動報酬，都是法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)范了的，也是一個企業(yè)或者雇主起碼應(yīng)該遵守的法定義務(wù)。但我國現(xiàn)在的企業(yè)做的還不夠好，企業(yè)的守法意識差，更不要談社會責(zé)任了。很多企業(yè)都在想盡辦法不參保，少繳費(fèi)。  
我國從1951年開始建立工傷保險制度，由國家制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)支付補(bǔ)償待遇。經(jīng)過不斷改革后，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成工傷保險基金統(tǒng)籌制度，即雇主為雇員交納保險費(fèi)，形成工傷保險基金對受傷工人進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險程度，參照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754—2002），《條例》將行業(yè)劃分為三個類別：一類為風(fēng)險較小行業(yè)，二類為中等風(fēng)險行業(yè)，三類為風(fēng)險較大行業(yè)。三類行業(yè)分別實(shí)行三種不同的工傷保險繳費(fèi)率。在實(shí)際操作中，工傷保險風(fēng)險小的企業(yè)往往不愿意參保，認(rèn)為參加保險只會增加企業(yè)成本，參保人越多，則成本越大。即便是參保的少部分企業(yè)，他們也往往采取各種方法減少運(yùn)作成本，其中之一就是只給兩三個人參保，大多數(shù)人不參保，誰出事故就說誰參保了。而一些工傷風(fēng)險大、職業(yè)病危害嚴(yán)重的企業(yè)又強(qiáng)烈要求參加，但這樣基金支付就有了風(fēng)險。   
    一個引人注意并頗有意味的事實(shí)是，不論在《條例》還是《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》中，法律責(zé)任和罰則章節(jié)規(guī)范的指向都是參保企業(yè)。《條例》第五十八條規(guī)定：“用人單位瞞報工資總額或者職工人數(shù)的，由勞動保障行政部門責(zé)令改正，并處瞞報工資數(shù)額１倍以上３倍以下的罰款?！薄渡鐣ｋU費(fèi)征繳暫行條例》第二十四條規(guī)定：“繳費(fèi)單位違反有關(guān)財務(wù)、會計、統(tǒng)計的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，偽造、編造、故意毀滅有關(guān)賬冊、材料，或者不設(shè)賬冊，致使社會保險費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)無法確定的，除依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處罰、紀(jì)律處分、刑事處罰外，依照本條例第十條的規(guī)定征繳；遲延繳納的，由勞動保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照第十三條的規(guī)定決定加收滯納金，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處5000元以上20000元以下的罰款?！痹噯枺绻粋€企業(yè)不到社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)填報《社會保險登記表》和《參加工傷保險人員情況表》，提供營業(yè)執(zhí)照、參保人員身份證復(fù)印件及社保機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他證件和資料，即不參保，不就成了“跳出三界外，不在五行中”了。地方政府不采取強(qiáng)制措施，加之企業(yè)不守法，工傷保險覆蓋面的擴(kuò)大將成為社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一廂情愿的事情。   
    2003年2月27日，勞動和社會保障部以第16號令的形式下發(fā)了《社會保險稽核辦法》，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核力度，一個明顯的標(biāo)志便是建立健全稽核機(jī)構(gòu)，開始加強(qiáng)培養(yǎng)高素質(zhì)的稽核隊(duì)伍。由于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核人員有限，一般來說恐怕是幾名稽核人員面對的是幾十萬的參保對象的監(jiān)管工作，如果再受理勞動者關(guān)于用人單位不參加工傷保險的舉報，其精力也極為有限，其效果可想而知。一位參加北京市社會保險專項(xiàng)審計的注冊會計師深有感觸地說，在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的心里，稅是無論如何不能逃避的，那是違法的事，但社會保險費(fèi)總可以“討價還價”。這位會計師說，《社會保險法》一日不出臺，企業(yè)對于社會保險費(fèi)的繳納就很難真正地“嚴(yán)肅”起來。   
    瓶頸三：社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的“捆綁式參?！?nbsp;  
    據(jù)調(diào)查，很多地方每三個產(chǎn)業(yè)工人中就有一個進(jìn)城務(wù)工人員。而他們所從事的多是高強(qiáng)度、高風(fēng)險的工作，且自身流動性大，一旦發(fā)生工傷事故，保險權(quán)益卻往往得不到有效保障?！稐l例》規(guī)定：凡是與用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工，用人單位必須及時為他們辦理工傷保險手續(xù)。2004年6月1日，勞動和社會保障部關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知中明確指出：各地要將農(nóng)民工參加工傷保險，作為今年工傷保險擴(kuò)面的重要工作，明確任務(wù)，抓好落實(shí)，今年重點(diǎn)推進(jìn)建筑、礦山等工傷風(fēng)險較大、職業(yè)危害較重行業(yè)的農(nóng)民工參加工傷保險。對用人單位為農(nóng)民工先行辦理工傷保險的，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)予辦理。在“對用人單位為農(nóng)民工先行辦理工傷保險的，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)予辦理”一句當(dāng)中，并不難破譯其后面的潛臺詞：某些地方為提高社會保險參保率而實(shí)施的“捆綁式參保”，規(guī)定不參加其他保險就不能參加工傷保險。   
    目前，很多地方社會保險實(shí)行“五保合一”體制，即要求所有企業(yè)及職工必須同時參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育等5個社會保險險種，不能只選擇參加其中的部分險種。但有個別企業(yè)常以全部參加5個險種增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為借口，逃避社會保險責(zé)任，造成工傷風(fēng)險較大、職業(yè)危害較重行業(yè)的農(nóng)民工參保率長期處于一個較低的水平。一些企業(yè)沒能參加工傷保險，除了以“捆綁式參保”為借口逃避對外地農(nóng)民工的保障責(zé)任外，關(guān)鍵原因一是農(nóng)民工真正需要的是能抵御工傷意外的風(fēng)險和能有錢治大病，養(yǎng)老保險對于他們來說受益期太遠(yuǎn)；二是養(yǎng)老保險模式不適應(yīng)農(nóng)民工跨地區(qū)流動性大的就業(yè)特點(diǎn)，跨地區(qū)社會保險關(guān)系難以銜接。農(nóng)民工自身對養(yǎng)老保險也有抵觸想法，既然勞動保障部在政策上已經(jīng)開了可以“先行辦理工傷保險” 的口子，那么“捆綁式參?！钡捏w制是否可以做出改變？以廣東省為代表的一些省份開始在政策上做出了調(diào)整：生產(chǎn)經(jīng)營的各類企業(yè)、個體工商戶，可為與之建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工先行辦理參加工傷保險手續(xù)，等條件成熟時再參加其他各項(xiàng)險種。但“按兵不動”的省份也不少。這些省份的養(yǎng)老保險基金壓力都較大。   
    而真正要引起重視的是，“捆綁式參保”在很多地方已經(jīng)成為一個過濾參保單位的“篩子”——正因?yàn)榛鹬Ц讹L(fēng)險的存在，少部分地方開展工傷保險工作時，不可避免地存在對用人單位的“挑肥揀瘦”的選擇性做法，這也成為工傷保險難于全面覆蓋的一個原因。