一、我國安全生產(chǎn)的基本情況
        (二)現(xiàn)狀
        中國現(xiàn)階段不僅處于一個全面而深刻的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會變革時期，同時也正處于大規(guī)模的工業(yè)化、城市化進程之中。在這樣的特定時代背景下，一方面是原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動就業(yè)格局被打破，城鎮(zhèn)勞動者面臨著轉(zhuǎn)換工作環(huán)境與就業(yè)崗位的壓力與新的職業(yè)風險，原有的勞動保護制度也不可避免地要遇到許多前所未有的新問題；另一方面是工業(yè)化的發(fā)展進程，必然促使鄉(xiāng)村勞動者大規(guī)模地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，新的勞動環(huán)境、勞動工具與勞動方式，同樣不可避免地會帶來新的勞動風險；這些新問題與新風險的出現(xiàn)，決定了中國需要有健全的、科學的勞動保護與社會保障制度。
        經(jīng)濟改革與社會轉(zhuǎn)型，工業(yè)化與城市化進程加快，勞動和社會保障制度尚在重新構(gòu)建之中，這種特定的時代背景導致勞動者的職業(yè)風險急劇增長，不僅表現(xiàn)在顯性的工傷事故方面，也表現(xiàn)在具有遲發(fā)性的各種職業(yè)病方面；加之隱瞞不報或者漏報，現(xiàn)有的工傷事故受害人數(shù)與職業(yè)病患者數(shù)只是全部遭受工作傷害的勞動者中的一部分，可見，中國現(xiàn)階段安全生產(chǎn)形勢十分嚴峻。
        二、我國安全生產(chǎn)的形勢
        (一)我國工傷事故及職業(yè)病情況略有好轉(zhuǎn)?？傮w講，近年來，我國工傷事故及職業(yè)病情況略有好轉(zhuǎn)。特別是2003年以來，事故率逐年略有下降。
         (二)重大、特大事故仍頻繁發(fā)生
        我國工傷事故及職業(yè)病情況雖略有好轉(zhuǎn)，但重大、特大事故頻繁發(fā)生。全國平均每年發(fā)生一次死亡10人以上事故約100起，一次死亡3人以上的事故每天都有發(fā)生。
        (三)手故集中發(fā)生的行業(yè)
        近年來，國家加大安全投入，同時也加大了監(jiān)察力度。各地區(qū)、各部門、各單位認真貫徹落實《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》和全國安全生產(chǎn)工作會議精神，切實加強安全生產(chǎn)工作，進一步深化安全生產(chǎn)專項整治，進一步加大安全生產(chǎn)監(jiān)管和監(jiān)察工作力度，全面落實安全生產(chǎn)控制指標，認真開展安全質(zhì)量標準化工作，特別是強化煤礦瓦斯治理，大力推廣非公有制企業(yè)安全監(jiān)管經(jīng)驗，促進了全國安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，全國各類事故、特別重大事故有所下降，工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)狀況趨于好轉(zhuǎn)，部分行業(yè)和部分地區(qū)安全生產(chǎn)較為穩(wěn)定。但是全國特大事故仍然多發(fā)，部分行業(yè)和領域、部分地區(qū)事故總量、特大事故上升，全國安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。
        三、存在的問題
        在分析事故原因時，我們不難看出，中國現(xiàn)階段的安全生產(chǎn)形勢惡化是多種因素綜合影響的結(jié)果。一方面，改革開放，大量農(nóng)村剩余勞動力進入了工業(yè)企業(yè)，他們文化水平相對較低，安全生產(chǎn)意識不強，缺乏基本的勞動安全衛(wèi)生知識，操作技能低下，很容易遭遇事故與職業(yè)病風險，這是客觀原因。另一方面，不少三資企業(yè)、私營企業(yè)乃至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，根本不考慮職工的勞動保護問題，既不按規(guī)定對工人進行上崗安全培訓，也不對職工告知生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場危害及防護，更不提供相應的勞動保護工具及采取相應的安全生產(chǎn)措施；一些地方的政府部門也對勞動者的勞動保護長期疏于管理，或者是將管理重點放在國有單位尤其是國有大中型企業(yè)的安全生產(chǎn)上，對經(jīng)濟改革中出現(xiàn)的大量非公有小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)乃至無證礦山缺乏安全監(jiān)管，存在著勞動安全監(jiān)察力量不適應非公有經(jīng)濟成分量大面廣的矛盾；此外，在勞動力供大于求的情況下，農(nóng)民工、下崗職工及女工擇業(yè)余地小，根本難以考慮就業(yè)環(huán)境及勞動保護。至于工傷保障，更是他們不敢企求的。而不少企業(yè)也在鉆法律和制度的“空子”，不給非正式職工上保險，即使是正式職工，也有不少“漏報”的。因此在發(fā)生工傷事故后，“鬧工傷”、“私了”的現(xiàn)象并不少見。也有一些企業(yè)在簽訂勞動合同時，“充分考慮”了職業(yè)病的“遲發(fā)性”特點，致使不少勞動者患了職業(yè)病后，會因“合同到期”而被趕到社會上，辛苦打工所得都用來治病，甚至傾家蕩產(chǎn)。
       
        《勞動法》規(guī)定，勞動者有獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權(quán)利；用人單位應當依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利和履行勞動義務。換言之，尊重并保障從業(yè)人員能夠切實享有安全生產(chǎn)權(quán)利，是生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定義務和責任。
        另外，從大量的事故分析看，現(xiàn)行有關立法對從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利的法律規(guī)定比較原則、不夠明確具體，權(quán)利保護的廣度和力度不夠。由于安全生產(chǎn)權(quán)利不明確，從業(yè)人員不了解自己的合法權(quán)利，生產(chǎn)經(jīng)營單位也難以切實保障。一些業(yè)主利用有關法律規(guī)定不健全，故意規(guī)避法律，或者公然知法犯法，明目張膽地剝奪從業(yè)人員的正當權(quán)利；或者不進行安全投入，不向從業(yè)人員提供勞動保護用品，把從業(yè)人員置于作業(yè)條件極其簡陋惡劣或者極其危險的作業(yè)場所中，沒有基本的人身保障；或者違章指揮，強令職工冒險作業(yè)，置職工死活于不顧，榨取超額利潤，嚴重侵犯從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利；而從業(yè)人員的自我保護和維護權(quán)利的意識較差，多數(shù)都是采取默然忍耐的態(tài)度，有的雖然敢于維護自身權(quán)利，但是由于法律對從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利的設定不夠明確或者沒有規(guī)定侵權(quán)責任，無法可依。有的老板與從業(yè)人員簽訂非法的“生死合同”，利用貌似合法實為非法的形式剝奪從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利，侵犯人權(quán)。加之法律責任追究的規(guī)定不明確，難以依法監(jiān)管。雖然現(xiàn)行有關法律對從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利有所規(guī)定，但多數(shù)沒有明確設定違法者應負的法律責任，缺乏強制性和操作性，安全監(jiān)督管理部門查處這些違法行為時于法無據(jù)，束手無策。
        (二)管理、監(jiān)督方面
        各國在預防事故方面無不從立法、執(zhí)法等方面施以重拳(世界上最早出現(xiàn)的“工廠法”中強調(diào)設立工廠監(jiān)督檢查員即為很好的實例)。因而，在強調(diào)法律保障的同時，必須加大監(jiān)督力度，加強管理手段。
        如前所述，“文革”以后，我國政府在極力扭轉(zhuǎn)安全生產(chǎn)局面的I司時，確立了“國家監(jiān)察、行政管理、群眾監(jiān)督”的三結(jié)合安全管理體制，并相應制定了大量安全管理規(guī)章制度，較好地適應了計劃經(jīng)濟時期的安全管理。但后期隨著市場經(jīng)濟的推行，暴露出安全責任不落實的突出弊端，由此出現(xiàn)了幾次大的事故高峰；20世紀90年代初期，國家又提出了“企業(yè)負責、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的“四結(jié)合”安全管理體制，突出了市場經(jīng)濟建設進程中企業(yè)自主權(quán)擴大后，企業(yè)在安全中的主體地位，旨在解決基礎安全問題。 由于相當一段時間中，“企業(yè)”的概念未囊括大量存在的個體、私營經(jīng)濟以及即將出現(xiàn)的其他經(jīng)濟成分的實體，因而現(xiàn)行體制中心不實，即以企業(yè)負責為中心的“四結(jié)合”安全管理體制存在空而不實現(xiàn)象，企業(yè)難以負責或負不了責。此外，我國目前的“四結(jié)合”安全管理體制尚存在計劃經(jīng)濟的管理方式，削弱了安全管理的有效力度。“四結(jié)合”體制中將原“三結(jié)合”體制中的“行政管理”改為“行業(yè)管理”，實際上管理仍為行政手段，仍履行著政府職能。體制的干擾致使三者職能在實際運作中出現(xiàn)交叉，削弱安全管理合力。 代表國家行使安全監(jiān)察權(quán)力的一些地方勞動行政部門的執(zhí)法人員，執(zhí)法中也存在執(zhí)法不嚴，各取所需，我行我素等情況，加之監(jiān)察部門人員的不足、經(jīng)費的短缺，以及監(jiān)察必要手段的匱乏，致使國家監(jiān)察難履其職，權(quán)威難以到位。群眾監(jiān)督亦缺乏力度。相比國際上“企業(yè)、國家、工會”三方安全管理慣例而言，由于我國傳統(tǒng)習俗和體制的影響，企業(yè)職工參與安全管理的自覺性和職工安全監(jiān)督的有效性相對較差，未能很好地發(fā)揮安全監(jiān)督作用，形成許多安全老大難隱患久拖不決，直至釀成災禍。
        (三)安全投入相差甚遠
        安全生產(chǎn)工作的好壞最具體的是反映在工傷事故的頻率和程度上，而工傷事故的預防效果主要取決于國家資源的投入強度。要想扭轉(zhuǎn)事故、職業(yè)病多發(fā)的局面，必須加大安全投入。勞動安全衛(wèi)生資金投入減少，必然會增加隱患。據(jù)報道，2003年8月ll一18日，山西就發(fā)生了3起特大煤礦瓦斯爆炸事故，死亡96人，其主要原因是排風設備故障，不遵守安全生產(chǎn)規(guī)章制度，強令違章作業(yè)所致。 近年來，政府加大了安全投入的力度，不僅中央財政以及各級財政都撥出大量款項用于改善勞動條件，而且發(fā)行國債用于幫助煤礦等行業(yè)的安全投入。 為了保護改善國有企業(yè)勞動條件的資金，國務院曾規(guī)定“企業(yè)每年在固定資產(chǎn)更新和技術(shù)發(fā)展中提取10％到20％(礦山、化工、金屬冶煉企業(yè)應大于20％)用于改善勞動條件”。如能堅持這樣做，用不了多少年我國企業(yè)勞動條件必然會有一個很大的好轉(zhuǎn)。
        然而，在企業(yè)進入市場的過程中，不少企業(yè)勞動安全衛(wèi)生方面的經(jīng)費投入?yún)s逐年減少，“拼設備”、“拼人力”現(xiàn)象較為普遍，事故隱患增加。效益好的企業(yè)每年在勞動安全衛(wèi)生資金上還能有一部分投入，但投入逐年減少。在國有企業(yè)中所占比例不小的微利或虧損企業(yè)，安全衛(wèi)生投資很少或根本不投資。這類企業(yè)設施設備老化陳舊，但因資金緊張，無力更新改造，對一些亟待解決的重大事故隱患，雖有改造方案卻難以實施。
        一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在廠址、廠房選擇和建造時，利用原有戲臺、教室、庫房、飼養(yǎng)室，先天不足造成了許多弊病和隱患。從一些調(diào)查情況看，大部分省市80％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在新建、改建、擴建、引進工程項目時，沒有按國家規(guī)定進行勞動安全衛(wèi)生設施與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收投產(chǎn)?？梢哉f很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從開工第一天起，火災、事故隱患、塵毒危害問題就大量存在。
        不少外商投資企業(yè)急于收回投資成本，獲得利益回報，對包括安措費的非經(jīng)濟效益性的資本投人是極不情愿的，使企業(yè)早已存在的事故隱患長期存在，甚至越來越嚴重，最后導致事故的發(fā)生。 鑒于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟基礎，以及當前我國事故高峰現(xiàn)狀和重大事故隱患嚴重的狀況，在未來一定時期內(nèi)，我們應該從走內(nèi)部挖潛和適當擴大投資規(guī)模相結(jié)合的路子，逐步轉(zhuǎn)向強化安全衛(wèi)生投資的良性循環(huán)。企業(yè)在進行安全衛(wèi)生管理中，需要進行合理的投資評價和安全衛(wèi)生專項資金的科學管理和監(jiān)控。
        (四)經(jīng)濟利益的驅(qū)動
        盡管全國煤礦百萬噸死亡率下降，2004年度全國煤礦生產(chǎn)百萬噸死亡率3．02，同比下降23．O％。其中，國有重點煤礦百萬噸死亡率O．63，同比下降42．5％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體煤礦百萬噸死亡率6．66，同比下降30．1％，但是，一次死亡30人以上的特別重大事故仍時有發(fā)生。盡管國家已經(jīng)多次嚴令關閉不符合安全標準的小煤礦，但卻屢禁不止。究其原因，經(jīng)濟利益在作祟。
        有些地方政府官員對國家有關關閉整頓小煤礦的規(guī)定置若罔聞，有的官員甚至與違法者相互勾結(jié)，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)開綠燈，要么受利益驅(qū)動參股辦小煤礦，要么本位主義保護非法小煤礦，致使應關閉的小煤礦遲遲未能關閉，直至發(fā)生小煤礦重大特大事故。更有甚者，事故發(fā)生后，還想方設法幫助肇事礦主逃避責任，為那些無良業(yè)主撐起“保護傘”，但對廣大工人群眾，特別是沒有被納入社會保障之列的農(nóng)民工，則“保護”不力。對近期發(fā)生的重大安全事故分析顯示，絕大多數(shù)屬于責任事故，主要是違章指揮、違章作業(yè)、疏于管理、監(jiān)督不力造成的，但很多地方和企業(yè)的領導卻仍然認識不到這一點，重生產(chǎn)輕安全、重效益輕安全的現(xiàn)象特別普遍。一些地區(qū)和部門對傷亡事故的處理，態(tài)度不堅決；對有關責任人員的查處失之于寬，失之于輕，未能嚴格按照“四不放過”的原則進行處理，有關事故責任人沒有得到嚴肅處理，也沒有從中汲取教訓，以致同類事故屢查屢禁不止。
        此外，我國現(xiàn)行資源管理政策還不能適應市場經(jīng)濟需求，在對采礦單位收取礦產(chǎn)資源補償費和資源稅時，并非根據(jù)資源蘊藏量事前進行有償轉(zhuǎn)讓，而是依據(jù)生產(chǎn)量，甚至銷售量事后收取，其收費額度亦微乎其微，這樣，生產(chǎn)者無須很大投資，就能打井采煤，以很低的成本，就能獲取極高的利潤。從某種意義上講，這種政策助長了帶有安全隱患的小煤礦屢禁不止之風。