一、《礦山安全法》存在的主要問(wèn)題

　　當(dāng)前，由于《礦山安全法》頒布的時(shí)代背景發(fā)生了很大變化，新情況新問(wèn)題在不斷涌現(xiàn)，如管理體制、工作方式、執(zhí)法主體、監(jiān)管對(duì)象、企業(yè)組織形式發(fā)生變化后，該法已不適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)際需要，亟待修改和完善。

　?。ㄒ唬┮灾饕揽啃姓畹墓ぷ鞣绞剑贿m應(yīng)新形勢(shì)的需要。 在九十年代初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制仍起很大作用的背景下，政府主要依靠和使用較多的是行政手段，體現(xiàn)在法律條款中的是“權(quán)力政府”。例如，法中雖未明確規(guī)定保障安全監(jiān)督執(zhí)法主體的工作條件和手段，執(zhí)法主體依靠行政方式也較好地實(shí)施了監(jiān)督執(zhí)法職能。再如，《礦山安全法》共有９條“法律責(zé)任”，其中僅有２條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督人員的責(zé)任只是籠統(tǒng)地作了規(guī)定，特別是雖然賦予了監(jiān)督執(zhí)法部門的權(quán)力，但卻未規(guī)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

　　當(dāng)前，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)下，權(quán)力政府轉(zhuǎn)為責(zé)任政府，行政手段在某些方面作用不大，且該法未針對(duì)礦山安全生產(chǎn)工作的特點(diǎn)制訂相應(yīng)規(guī)定，出現(xiàn)了安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、人員嚴(yán)重不足和缺少必要的經(jīng)費(fèi)和裝備等問(wèn)題，以致“有法難依”。而在一些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，由于交通不便，缺乏保障機(jī)制，安全監(jiān)管工作異常困難。加上法律對(duì)違法礦山企業(yè)的處罰規(guī)定力度不夠）熏以致監(jiān)督執(zhí)法的手段軟弱。

　?。ǘ┮試?guó)有企業(yè)為主要調(diào)整對(duì)象，不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。在當(dāng)時(shí)非公有制經(jīng)濟(jì)尚未發(fā)展的情況下，該法的主要調(diào)整對(duì)象為國(guó)有礦山企業(yè)，法中設(shè)定的內(nèi)容主要針對(duì)的是這類企業(yè)。然而當(dāng)前非公有制小礦山的大量涌現(xiàn)，國(guó)有礦山企業(yè)與其在礦山規(guī)模、設(shè)備設(shè)施、安全投入、技術(shù)工藝水平、管理水平、人員素質(zhì)等諸多方面都有很大差距，以致該法在不少方面的規(guī)定不適用于非公有制小礦山。

尤其是《礦山安全法實(shí)施條例》將“礦山”定義為：“是指在依法批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)的場(chǎng)所及其附屬設(shè)施”，造成了非法礦山即使不安全生產(chǎn)，也能消遙于本法之外，這是該法的一大缺陷。從設(shè)立《礦山安全法》的本意看，是針對(duì)所有“從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)，必須遵守本法?！睘榇?，凡是實(shí)施了不安全生產(chǎn)行為的礦山企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)毫無(wú)例外地依照本法受到相應(yīng)的責(zé)任追究。至于非法礦山應(yīng)當(dāng)受《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律的追究，則另當(dāng)別論。因?yàn)椤兜V產(chǎn)資源法》未規(guī)定其有替代《礦山安全法》的義務(wù)。

　?。ㄈ┑V山安全監(jiān)督管理工作的銜接，不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。由于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，礦山安全監(jiān)管的主體發(fā)生了很大變化，法中規(guī)定的政府“管理礦山企業(yè)的主管部門”已不存在，由此造成法中的相關(guān)規(guī)定在實(shí)際工作中難以操作。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的獨(dú)立性決定了包括安全生產(chǎn)在內(nèi)的管理，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自己負(fù)責(zé)，政府有關(guān)部門主要承擔(dān)監(jiān)督和服務(wù)的責(zé)任。且法中規(guī)定的執(zhí)法主體由“勞動(dòng)行政主管部門”，現(xiàn)已轉(zhuǎn)給安全生產(chǎn)監(jiān)管部門承擔(dān)。

同時(shí)，由于本法與相關(guān)的法律法規(guī)缺乏銜接，存在法律漏洞。例如，《礦山安全法》第八條規(guī)定：“礦山建設(shè)工程安全設(shè)施的設(shè)計(jì)必須有勞動(dòng)行政主管部門參加審查?！钡谑龡l規(guī)定：“礦山開(kāi)采必須具備安全生產(chǎn)的條件”等，而根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》以及《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》的規(guī)定，國(guó)土資源部門頒發(fā)采礦許可證，無(wú)須安全監(jiān)管部門的有關(guān)審查即可通過(guò)登記，使不少缺乏安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)合法地進(jìn)入了市場(chǎng)，也由此帶來(lái)大量事故隱患。特別是法中未對(duì)作為高危險(xiǎn)行業(yè)的礦山企業(yè)，設(shè)定安全生產(chǎn)條件審查規(guī)定。這些都給我們實(shí)施安全監(jiān)督執(zhí)法工作帶來(lái)諸多不利。

　?。ㄋ模┓蓷l款過(guò)于簡(jiǎn)化和粗化以及缺乏可操作性，不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。在當(dāng)前依法治國(guó)、依法行政的新形勢(shì)下，特別是從實(shí)際工作需要看，法律層次的規(guī)范應(yīng)當(dāng)盡可能完整、具有可操作性，否則由于下位法的效力欠缺，一些事情的處理將很困難。例如，礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)中的勘探，也同樣存在安全問(wèn)題，但《礦山安全法》基本未作規(guī)定；對(duì)礦山閉坑（閉庫(kù)）雪的處理，由于該法規(guī)定較籠統(tǒng)，在無(wú)相應(yīng)條件的保障下，實(shí)際操作十分艱難。特別是《礦山安全法》在具體條款中主要是針對(duì)固態(tài)礦產(chǎn)資源開(kāi)采，而對(duì)石油天然氣開(kāi)采活動(dòng)基本未作規(guī)定，以致石油天然氣開(kāi)采企業(yè)的安全生產(chǎn)，缺乏法律層次上的具有針對(duì)性和可操作性的依據(jù)。

　　由于石油天然氣開(kāi)采企業(yè)是“沒(méi)有圍墻的工廠”，其安全生產(chǎn)外部環(huán)境的優(yōu)劣，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)是至關(guān)重要的問(wèn)題。近年來(lái)，石油天然氣管道屢屢出現(xiàn)打孔盜油偷氣和非法占?jí)旱戎T多問(wèn)題，其中的原因之一就是法律法規(guī)不健全、不完善。這種狀況與石油天然氣開(kāi)采在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的重要地位極不相稱，特別是我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)如此重要的行業(yè)，未能發(fā)揮應(yīng)有的法律保障作用，這是極不應(yīng)當(dāng)?shù)摹?BR>
　　二、修訂該法的主要意見(jiàn)

　　上述情況表明，盡快修訂該法已是不爭(zhēng)的事實(shí)。其有關(guān)條款應(yīng)當(dāng)與《安全生產(chǎn)法》銜接，但作為礦山生產(chǎn)所具有的高危險(xiǎn)性，對(duì)其有關(guān)條款的設(shè)定如機(jī)構(gòu)配置等，需要考慮有所突破，做到細(xì)化、量化和高標(biāo)準(zhǔn)化。為此，修訂該法應(yīng)堅(jiān)持法的前瞻性、可操作性，且與各相關(guān)法律法規(guī)保持協(xié)調(diào)性，特別是在明確政府及部門權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其相應(yīng)的法律責(zé)任。另外，除了該法以外，非煤礦山領(lǐng)域的安全生產(chǎn)，尚無(wú)一部針對(duì)性和操作性較強(qiáng)的法律法規(guī)。因此，應(yīng)當(dāng)盡快組織力量抓緊開(kāi)展修訂工作。

　?。ㄒ唬┮O(shè)立履行安全監(jiān)管職能的保障條款。法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員的配備標(biāo)準(zhǔn)，給予安全監(jiān)管部門履行職能必要的手段，如經(jīng)費(fèi)、裝備等，使其能夠切實(shí)擔(dān)負(fù)起法定職責(zé)，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。由于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、私營(yíng)礦山占礦山總數(shù)的８０％以上，此類礦山是安全監(jiān)管的重點(diǎn)。但《安全生產(chǎn)法》將安全監(jiān)管權(quán)限規(guī)定為縣級(jí)以上，以致需要承擔(dān)具體落實(shí)工作的基層，沒(méi)有安全監(jiān)管職能。鑒于此，或者從《礦山安全法》中予以突破，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)安全監(jiān)管職能，明確其權(quán)力義務(wù)以及法律責(zé)任；或者規(guī)定由縣級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)派出安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代為履行安全監(jiān)管職責(zé)。

　　同時(shí)，對(duì)安全監(jiān)管人員的法律責(zé)任要作明確合理的規(guī)定，凡盡到職責(zé)的，不應(yīng)一出事故就籠而統(tǒng)之地處理他們。對(duì)于無(wú)證小礦山，由于與基層政府或相關(guān)人員存在密切的利益關(guān)系，因此需考慮讓他們承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

　?。ǘ┮M(jìn)一步明確執(zhí)法主體，理順相關(guān)部門的有關(guān)職能關(guān)系。修改《礦山安全法》的執(zhí)法主體，明確安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)綜合監(jiān)督管理職責(zé)，以及其他各相關(guān)部門在礦山安全方面應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，如國(guó)土資源、公安、監(jiān)察、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢等部門以及工會(huì)組織，并對(duì)未依法履行職責(zé)需承擔(dān)的法律責(zé)任作出具體規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理方式，將原礦山企業(yè)行政主管部門承擔(dān)的職責(zé)作相應(yīng)調(diào)整，明確規(guī)定各項(xiàng)安全管理責(zé)任由企業(yè)承擔(dān)。

　?。ㄈ┮O(shè)立礦山市場(chǎng)準(zhǔn)入的基本條件條款。為保障礦山安全生產(chǎn)，防止業(yè)主只顧眼前利益和短期行為，應(yīng)當(dāng)提高礦山企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。包括對(duì)礦山企業(yè)的規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的基本條件、承包制度等設(shè)立相應(yīng)條款。如設(shè)定礦山年開(kāi)采量的底限、機(jī)械化程度、承包人資格、作業(yè)者文化素質(zhì)、采礦權(quán)承包期限等。同時(shí)，由于礦山開(kāi)采的特殊性，應(yīng)明確規(guī)定礦山企業(yè)對(duì)閉坑（閉庫(kù)）雪的安全管理和投入等方面的責(zé)任，防止遺留事故隱患。如設(shè)立安全基金，可采取在建礦時(shí)扣留或在開(kāi)采過(guò)程中提留等辦法，以保證屆時(shí)所需資金來(lái)源。

鑒于目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和私營(yíng)礦山企業(yè)的礦長(zhǎng)或企業(yè)法人，實(shí)際不是企業(yè)的決策人，因此，對(duì)具有企業(yè)經(jīng)營(yíng)和安全投入決策權(quán)者，應(yīng)當(dāng)設(shè)定其相應(yīng)的安全生產(chǎn)法律責(zé)任。

　?。ㄋ模┮⒌V山安全生產(chǎn)許可制度。對(duì)礦山建設(shè)項(xiàng)目的“三同時(shí)”，資源利用、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和安全生產(chǎn)條件許可等項(xiàng)工作，設(shè)立相互關(guān)聯(lián)和制約的條款。強(qiáng)化安全許可在礦山開(kāi)辦、續(xù)采換證等方面的前置作用，變事后監(jiān)督為事前把關(guān)與事后監(jiān)督相結(jié)合，防止各自為政以及給違法違規(guī)行為造成法律空隙。

　　（五）雪要設(shè)立石油天然氣安全開(kāi)采條款。要針對(duì)氣、液態(tài)礦產(chǎn)資源開(kāi)采的特點(diǎn)，在法中設(shè)立石油天然氣安全開(kāi)采專門章節(jié)，分別對(duì)陸地、海洋石油開(kāi)采設(shè)定相應(yīng)條款，并明確相應(yīng)級(jí)別安全監(jiān)管部門和企業(yè)安全管理的職責(zé)。法中要體現(xiàn)政府為企業(yè)服務(wù)的理念，石油企業(yè)作為納稅大戶，有權(quán)享受政府對(duì)其外部安全生產(chǎn)環(huán)境的保護(hù)。為此，法中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府對(duì)保障石油天然氣安全開(kāi)采的責(zé)任。如對(duì)輸油氣管道非法占?jí)?、盜竊原油天然氣和電力資源、海底管道和電纜安全等問(wèn)題，政府有責(zé)任和義務(wù)為企業(yè)做好安全保障、創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

　　鑒于海洋石油安全監(jiān)管工作的特殊性，如海上石油開(kāi)采作業(yè)對(duì)安全檢測(cè)、認(rèn)可和發(fā)證等需作大量具體工作，且要求時(shí)效性極強(qiáng)；同時(shí)，海洋石油的地域范圍不易劃分，難以將有關(guān)監(jiān)管職能交給地方安全監(jiān)管部門承擔(dān)等。為提高效率，避免因有關(guān)監(jiān)管工作不到位而引起國(guó)際訴訟，可將一些技術(shù)性強(qiáng)的職能以法定形式授權(quán)給有關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

　?。┮哟髮?duì)違法違規(guī)行為的處罰力度。增加違法違規(guī)處罰的手段，明確規(guī)定處罰的具體辦法。如強(qiáng)制炸毀、封閉井（洞）雪口，沒(méi)收或銷毀違法生產(chǎn)設(shè)備等；對(duì)非法企業(yè)，電力部門不得為其供電、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得為其提供火工品及氰化鈉等物品。要針對(duì)行政處罰難以執(zhí)行的情況，設(shè)立保障實(shí)施處罰的條款，確立法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。同時(shí)，要切實(shí)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的作用，提高經(jīng)濟(jì)處罰的水平，使經(jīng)濟(jì)處罰的額度高于實(shí)施違法違規(guī)行為所得利益，使之得不償失。例如，對(duì)小礦山企業(yè)設(shè)立安全押金制度，以解決發(fā)生工傷事故后，業(yè)主逃逸所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)賠償問(wèn)題等。

　?。ㄆ撸┮獜?qiáng)制實(shí)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度。礦山企業(yè)是高危險(xiǎn)行業(yè)，要在法中規(guī)定礦山企業(yè)必須實(shí)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)，以及違反者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步提高對(duì)傷亡人員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 張炳曾