體制問題
由于各級安全監(jiān)管機構(gòu)成立的時間較短,目前的安全監(jiān)管體制還不能完全適應(yīng)安全生產(chǎn)工作的需要。
一是安全監(jiān)管機構(gòu)作為政府獨立部門的問題。這個問題決定了安全工作在地方政府的地位，一定程度上也決定了監(jiān)管的力度。從國家來說，目前隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委，但屬獨立黨組，工作有一定的自主性。從省一級來看，有的省也隸屬于經(jīng)貿(mào)部門，但目前還不是獨立黨組。我們佳木斯市雖然名義上還是隸屬于經(jīng)貿(mào)委，但業(yè)務(wù)上已沒有對口的上下級關(guān)系，并且還是獨立黨組。惟一的問題就是還不屬政府的獨立部門，“一把手”的任命不需要人大通過。從縣一級來看，大多是二至三人，力量不強，人員不專，列在經(jīng)濟計劃局之內(nèi)，沒有獨立執(zhí)法職能，只能委托執(zhí)法，至于設(shè)備等就更談不上。作為市級安全監(jiān)管部門，我們曾多次向有關(guān)部門呼吁縣級機構(gòu)編制等問題，而縣級機構(gòu)編制數(shù)量控制權(quán)在省里。用有些縣抓安全的人的話說，就是“只干活不給吃草”。這種機構(gòu)布局在全國較為普遍。從這四級體制來看，明顯存在“大、小、大、小”的問題，缺乏統(tǒng)一性。
二是與煤礦監(jiān)察部門職能交叉問題。作為我市這樣一個只有十幾個小煤礦的地方來說，尚且出現(xiàn)了監(jiān)管職能不順問題，作為其他以煤礦為主的地市，矛盾就可想而知了?，F(xiàn)在看，一些省安全監(jiān)管和煤礦監(jiān)察部門還是“分灶吃飯”，雖然屬于國家一個部門，但在工作配合上，還存在一些分歧。拿我市來說，對小煤礦的安全監(jiān)管，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》，小煤礦也屬“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位”，地方政府從屬地管理的角度，應(yīng)該納入監(jiān)管范圍，當(dāng)然也包括對違法行為的行政處罰，實際執(zhí)行起來卻不是這樣。對這類問題，省安全監(jiān)管部門在給某地市的答復(fù)中，明確了“地面之上”屬管轄范圍，“地面之下”不在其中。最近，我們看到了國家局給陜西煤礦安全監(jiān)察局“關(guān)于貫徹執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》有關(guān)問題的批復(fù)”中，明確指出：依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第94條，“有關(guān)法律、行政法規(guī)對行政處罰的決定機關(guān)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”；“煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)是《安全生產(chǎn)法》在煤礦安全方面的執(zhí)法主體，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對煤礦的安全生產(chǎn)違法行為實施行政處罰?！笔胧鞘敕?，令我們很費解。
機制問題
機制問題有歷史原因，當(dāng)前主要表現(xiàn)在大轟大嗡式抓安全，形式主義較多。一些地方還停留在應(yīng)付檢查抓安全、處理事故抓安全和宣傳聲勢抓安全上。這說明安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理機制還沒有在各級政府及部門完全建立和明確起來。
從應(yīng)付檢查來講，每個地市一年安排國家和省的檢查大約都有十多次，每次都是幾天的時間，安排的程序也大同小異。無非是先聽地方政府匯報，然后到一些單位檢查工作，并選擇到一個縣檢查，最后再與地方政府交換意見。一年工作下來，大部分時間和精力花在應(yīng)付檢查上，包括準(zhǔn)備匯報材料、接待、安排檢查路線和單位等等，剩下自主支配的時間就不多了。結(jié)果年初自己安排的工作，盤點一下，還有一大部分沒有做好。實際上，這種檢查是督促有余而了解真實情況不足。對于存在的問題和重大隱患，檢查組每次也都能夠提出整改意見，對這些隱患，即使不提出來，地方政府和安全監(jiān)管部門也不是不知道或不清楚，指出來了，責(zé)任的問題也就基本分清了。而地方政府又能向誰推卸責(zé)任？
節(jié)假日，各地也都安排有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)甚至主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊日檢或夜查，但也都是事先有所安排。在安全宣傳上，借“安全生產(chǎn)月”和《安全生產(chǎn)法》頒布實施，安排各種形式的宣傳，包括有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行電視講話，參加各類活動，應(yīng)該說也都有必要，但形式上的東西往往居多。據(jù)我們了解，通過這幾種方式抓安全的現(xiàn)象在有些省市較為普遍。我們不是不需要檢查，也不是每項工作都做得非常到位，但我們需要的是實實在在的檢查，能幫助我們分析隱患及危險源如何整改監(jiān)控，幫助我們解決如何組織地方應(yīng)急救援，如何建立安全工作機制等我們解決不了或者還不了解、還重視不夠的問題。
從一些生產(chǎn)經(jīng)營單位來看，仍然處于被動的、傳統(tǒng)的抓安全的工作思路當(dāng)中。內(nèi)部安全機構(gòu)設(shè)置大都與生產(chǎn)部門或環(huán)保部門在一起，較大些的單位能設(shè)立專職人員，規(guī)模較小的就只能兼職了。各項安全制度還是多少年一貫制，落實到班組或人頭崗位的很少，“重心下移”的思路沒有真正體現(xiàn)出來。至于安全技術(shù)措施費，大部分都捆在技術(shù)改造費用之中，專門安排用于安全技措的基本沒有。尤其是非公有制企業(yè)，這些內(nèi)容更是少得可憐。這種傳統(tǒng)形成的安全管理機制，以及“一陣風(fēng)”式的抓安全方式，讓我們這些安全監(jiān)管部門和人員，時刻有坐在“火山口”上的感覺，安全的神經(jīng)始終處于緊繃狀態(tài)。
法律依據(jù)滯后
在一年多的工作中，感覺最突出、最棘手的就是與有關(guān)部門職能交叉，分散了很大一部分時間和精力，暴露出了法律法規(guī)不健全和政令不統(tǒng)一的問題。
一是與質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門關(guān)于特種作業(yè)人員培訓(xùn)問題。在培訓(xùn)上，我們安全監(jiān)管部門遵循的是國家經(jīng)貿(mào)委1999年發(fā)布的13號令，即《特種作業(yè)人員安全技術(shù)培訓(xùn)考核管理辦法》。而質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門遵循的是國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局2000年發(fā)布的13號令，即《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》。先后兩個13號令，兩個部門規(guī)章，都具有同等的法律效力。依據(jù)這兩個規(guī)章，各地都有相關(guān)的配套地方法規(guī)和規(guī)定，執(zhí)行哪個，讓我們無法決定。分歧是在對“特種作業(yè)人員”和“特種設(shè)備作業(yè)人員”的理解上，也就是針對“鍋容管特”幾個特殊工種。
國家經(jīng)貿(mào)委規(guī)章所說特種作業(yè)，指容易發(fā)生人員傷亡事故，對操作者本人、他人及周圍設(shè)施的安全有重大危害因素的作業(yè)，從事此類作業(yè)的人員即為特種作業(yè)人員；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局所說特種設(shè)備，指由國家認(rèn)定的，因設(shè)備本身和外在因素的影響容易發(fā)生事故，并且一旦發(fā)生事故會造成人身傷亡及重大經(jīng)濟損失的危險性較大的設(shè)備，從事特種設(shè)備安裝、維修、保養(yǎng)、操作等作業(yè)的人員即為特種設(shè)備作業(yè)人員。
對此問題，國家有關(guān)部門的解釋也不一致。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局及中編辦在分別給西藏自治區(qū)、廣東省編辦和江蘇省編辦的答復(fù)，就說明了這個問題。作為我們地方，就需要討論研究“中編辦”和“國家局”誰的答復(fù)更具權(quán)威性。爭議鬧到地方政府及法制機構(gòu)，也分辨不清，只能不了了之。最后的結(jié)果，就是一些生產(chǎn)經(jīng)營單位無所適從，甚至有的單位對這幾類作業(yè)人員的培訓(xùn)采取回避態(tài)度，哪也不去培訓(xùn)，說等你們各部門統(tǒng)一了意見確定后我再培訓(xùn)。這種狀況，加劇了安全工作潛在的危險性。
二是與建設(shè)行政主管部門關(guān)于建設(shè)工程“三同時”及培訓(xùn)方面問題。對于培訓(xùn)工作，我市的建設(shè)主管部門曾下發(fā)了舉辦安全員、電工、架子工培訓(xùn)班的通知，由省建設(shè)部門發(fā)放證書，并且也有主管部門的培訓(xùn)指令。而國家局在［2002］97號關(guān)于加強和規(guī)范安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理工作的通知中，明確提出：危險物品生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位和礦山、建筑施工單位主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員安全資格證書，以及特種作業(yè)人員操作資格證書等，均由國家局統(tǒng)一監(jiān)制，并按有關(guān)規(guī)定分級頒發(fā)。
建設(shè)部門有其主管部門的規(guī)范性文件規(guī)定，我們有國家局的規(guī)定，誰對誰錯，也爭論不清。尤其在“三同時”問題上，《勞動法》第53條、《礦山安全法》第7條以及《安全生產(chǎn)法》第24條都有明確規(guī)定，但這種規(guī)定太過于籠統(tǒng)和客觀，可操作性不強。我市在2002年10月份以市政府名義下發(fā)了關(guān)于建設(shè)項目開工及竣工驗收管理程序的文件，明確了規(guī)劃、市政、防雷等11個部門的前置審查權(quán)限，惟獨沒有安全“三同時”前置審查的內(nèi)容。找到法制辦，他們解釋是國家適應(yīng)“入世”形勢，減少行政審批，并且需要前置審查的，有關(guān)法律中必須明確規(guī)定。而建筑工程的“三同時”問題，在相關(guān)法律中并沒有就如何操作及是否屬前置審查項目作出明確規(guī)定。喊了這么多年的“三同時”是否會成為一句“能說不能做”的空話。類似這種“扯皮”的現(xiàn)象不知還要持續(xù)多久。
就以上問題我認(rèn)為應(yīng)重點在以下幾個方面下大功夫予以解決。
一是抓緊建立垂直統(tǒng)一的安全管理體制。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)作為地方政府的一個部門，又是執(zhí)法部門，執(zhí)法工作中肯定會受到來自政府等各方面的壓力，一定程度上會影響監(jiān)管工作的正常開展。對安全生產(chǎn)這種涉及“人命關(guān)天”的大事來說，建立全國統(tǒng)一的垂直管理體系十分必要。這樣，也有利于省一級煤礦監(jiān)察部門與安全監(jiān)管部門的工作協(xié)調(diào)性和政令統(tǒng)一。另外，從國家宏觀來講，也應(yīng)把原來勞動部門一家承擔(dān)，后來變?yōu)椤八姆痔煜隆钡陌踩芾眢w制理順，一些矛盾也就迎刃而解。
二是抓緊建立安全生產(chǎn)工作的長效機制。調(diào)整工作思路，把安全生產(chǎn)工作從側(cè)重事后處理向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，向事前預(yù)防轉(zhuǎn)移。檢查、督查等形式應(yīng)該說都有必要，但必須結(jié)合起來而不能孤立，溶合在整個安全工作中而有所側(cè)重，然后在建立安全生產(chǎn)的長效機制上，探討一些新路子，研究一些新辦法，解決短期性和應(yīng)付等問題。
三是抓緊出臺配套法律法規(guī)?！栋踩a(chǎn)法》的出臺，為我們這些抓安全的人打了一劑
“強心針”，開展工作也感覺理直氣壯了，監(jiān)管各類單位也感覺底氣十足了。但相對其他行業(yè)或部門來說，我們的一些細(xì)則、規(guī)定、規(guī)章等，出臺得相對有些緩慢和滯后。拿安全培訓(xùn)來說，必須明確要作為今后安全工作的重中之重，作為建立安全生產(chǎn)長效機制和實現(xiàn)“關(guān)口前移”的一個重要措施。誰的培訓(xùn)都鼓勵、支持并且予以規(guī)范，但發(fā)證權(quán)上必須統(tǒng)一，不能“魚目混珠”。出臺的規(guī)定或辦法，可操作性一定要強。國家局已經(jīng)把推進(jìn)安全法制建設(shè)作為當(dāng)前及今后一個時期必須抓好的“三件大事”之一，看來紛雜的局面持續(xù)時間不會太久了。
四是地方政府要真正負(fù)起責(zé)任。如果說國家整體是一個宏觀的安全大環(huán)境，那么地方一級政府可以說既是一個微觀環(huán)境，又是一個相對集中的宏觀環(huán)境。這就需要地方政府必須處理好各方面關(guān)系，包括安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和專門監(jiān)督管理的關(guān)系。通過建立相關(guān)部門重大情況通報制度，體現(xiàn)“政府重視，監(jiān)管到位”的工作思路。要嚴(yán)格按照《安全生產(chǎn)法》的要求，切實負(fù)起有關(guān)安全工作的職責(zé)。積極支持地方安全監(jiān)督管理部門的工作，幫助解決工作中的各種困難，排除各種干擾。并注意發(fā)揮安全監(jiān)管部門的工作積極性，通過采取各種激勵和獎勵方式，樹立他們工作的權(quán)威性。
（作者：佳木斯市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長）