上中下游均有隱患

　　食品安全通體皆痛

　　“蔬菜傍農藥，陳米著靚妝，面粉兌尿素，海鮮泡甲醛，硫磺熏銀耳，激素喂甲魚，火鍋添罌粟，礦油噴餅干。”不法廠商們似乎在不斷用驚人的“創(chuàng)造力”為“病從口入”這句老話作出形式多樣的詮釋。

　　近年來雖然我國不斷加大食品安全監(jiān)管力度，把打擊制售假冒偽劣食品等違法犯罪活動作為規(guī)范市場秩序的重點，但“從農田到餐桌”的食品產業(yè)鏈條中卻依然危機四伏。在前不久落幕的“全球食品安全論壇”上，國家食品藥品監(jiān)督管理局食品安全協(xié)調司司長孫咸澤并不諱言，我國食品安全問題依然嚴重，保障任務仍然艱巨。

　　首先，種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的污染問題較為突出。農產品(資訊 行情 論壇)濫用違禁農藥、獸藥、有害添加劑未得到有效遏制，殘留超標問題突出，導致食源性疾病發(fā)生。2001年6月13日發(fā)生在廣東省中山市的78人食物中毒就是食用了含有大量有機磷農藥殘留的通心菜引起的。2002年，農業(yè)部檢測20660個樣品，氯霉素在雞肝、牛奶中的超標率為9.16%和3.12%；青霉素在牛奶中的超標率為8.64%；瘦肉精在豬肝超標率為6.34%，我國從未批準生產使用的禁用藥物卡巴多在豬肝和雞肝中的超標率分別為13.23%和36.0%。目前在我國1200條河流中，850條江河受到不同程度的污染，130多個湖泊和近海區(qū)域都不同程度地存在富營養(yǎng)化問題，畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境嚴重污染造成的包括動物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。

　　食品生產加工領域問題也比較嚴重，突出表現(xiàn)為食品生產單位多、小、散、亂。100多百萬食品生產單位約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產合格食品的必備條件；小企業(yè)、小作坊加工設備落后、從業(yè)人員素質低，管理制度和生產標準形同虛設，不按標準生產、摻雜使假、以次充好、濫用添加劑、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情況相當普遍。2002年，質檢總局對全國米、面、油、醬油、醋五類產品生產加工企業(yè)調查顯示，60085家企業(yè)中，80%以上為10人以下的小作坊，技術水平較低；這60085家企業(yè)中，64%的企業(yè)產品出廠不檢驗；25%的企業(yè)沒有標準或不執(zhí)行標準；15.6%的企業(yè)無營業(yè)執(zhí)照。

　　食品流通領域一個“亂”字了得。全國食品經營企業(yè)達300多萬家，大多為個體工商戶，缺乏必要的設施，經營管理落后。一些食品批發(fā)市場缺乏有效的安全檢測手段和質量控制措施，使造假者有機可乘，甚至成為假冒偽劣食品集散地。一些經營企業(yè)貪圖私利，蓄意出售過期或變質食品現(xiàn)象屢禁不止。不法食品生產經營者時常偽造標識、濫用標識，欺騙和誤導消費者。

　　食品安全問題的影響已經不單是讓消費者舉箸四顧心惶惶，我國食品出口已經接連遭遇棒擊。據(jù)悉，在阜陽奶粉、龍口粉絲和四川泡菜等食品安全案件被陸續(xù)曝光之后，日本、美國、香港、澳門等國家和地區(qū)對此高度關注，并相繼采取設限措施，5月份粉絲出口同比下降了25.2%，罐頭對港出口也下降了30%。

　　“無形”和“有形”之手乏力

　　為何食品安全問題層出不窮屢禁不止？

　　在中國社會科學院經濟所賈利博士看來，我國食品市場秩序如此紊亂的深層動因源于市場失靈和政府失靈同時并存。也就是說，市場機制這只“無形的手”和政府規(guī)制這只“有形的手”還沒有做到“兩手都硬”。

　　他分析認為，造成市場失靈的主要原因即市場信息的不對稱、不完全性。由于食品安全質量特征，食品市場買賣雙方同樣面臨著對食品安全信息了解的不完全性。由于種種原因，食品生產者、加工者或銷售者也缺乏對食品的農藥殘留、微生物污染等相關食品安全信息的全面了解。但相比之下，食品生產者、加工者、銷售者比消費者對食品安全性的信息了解更多。消費者在知情權和選擇權等信息占有上總是處于劣勢，對于所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導致市場經濟的“優(yōu)勝劣汰”機制失靈，以致市場上出現(xiàn)低質量的劣質食品驅逐高質量的優(yōu)質食品的現(xiàn)象，食品市場秩序混亂也就不可避免。

　　他表示，在市場失靈的領域一般通過政府規(guī)制來彌補，但中國正處于經濟轉型過程中，目前我國市場發(fā)育很不充分，政府退出后市場機制即不能正常發(fā)揮作用。與此同時，由于政府功能定位不當，規(guī)制沒能及時跟進，食品市場秩序的管理出現(xiàn)了真空狀態(tài)。

　　“我國食品安全監(jiān)管機制不完善，監(jiān)管涉及多個監(jiān)管部門而且職能交叉，有的甚至相互制肘?！痹斐墒称钒踩O(jiān)督力量和監(jiān)督資源分散，沒有形成合力，也沒有建立起長效監(jiān)管機制?！睋?jù)孫咸澤介紹，按照國務院對國家食品藥品監(jiān)督管理局的三定方案所賦予的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理局承擔著食品安全重大事故的組織查處責任，而2003年5月份出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生應急條例》則授權食物中毒事件的上報部門為衛(wèi)生部，由于兩部門缺乏有效的信息交流，國家食品藥品監(jiān)督管理局所承擔的依法組織食品安全重大事故查處的責任難以有效、高效地完成。

　　他指出，目前我國有關食品安全的法律制度仍缺乏系統(tǒng)性、完整性，相關法律法規(guī)尚不能涵蓋從農田到餐桌的各個環(huán)節(jié)，有些行政執(zhí)法部門甚至無法可依甚至有法難依。相關法律法規(guī)雖然有幾十部之多，但是條款相對分散，調整范圍較窄，有交叉也有盲目，留下了執(zhí)法空隙和隱患；有的法律條文比較原則和寬泛，可操作性差，給執(zhí)法帶來難度；執(zhí)法主體不同，適用法律不同，難以準確定性，使同一違法行為出現(xiàn)不同處于結果；法律中罰則較輕，對違法行為大多作出查封、搗毀窩點、停業(yè)整頓和罰款等處理，威懾力不夠。

　　執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力依然是寄生在食品安全監(jiān)管多個環(huán)節(jié)的“惡性腫瘤”。據(jù)孫咸澤透露，一些地方執(zhí)法部門擅自越權執(zhí)法，甚至濫用職權，收受賄賂；有的以違規(guī)收費，多次抽檢方式謀取部門利益；有的消極執(zhí)法、行政不作為，還有的不懂法，想當然隨意執(zhí)法，以罰代法。值得重視的是，許多假劣食品竟然是證照齊全，所謂獲“質量信得過”稱號的企業(yè)生產加工，充分暴露了重審批輕監(jiān)管、亂審批不監(jiān)管的問題。

　　止痛良方何處尋？

　　我國食品安全之痛究竟要痛到何時？何處尋找止痛良方？

　　賈利認為，建立健康有效的食品市場秩序，提高食品安全質量不僅是政府的重要職能，也是食品生產者、經營者、消費者等所有利益相關者的共同責任。政府在對生產的各環(huán)節(jié)和各領域進行綜合產品監(jiān)管的過程中，應定期與各利益相關者就有關食品安全信息進行溝通，最終建立起誠信、公開、透明和職責明確的食品安全質量體系。

　　新探健康發(fā)展研究中心研究員陳春明指出，分散的個體經濟造成嚴重的源頭污染的失控，而從農田到餐桌各個環(huán)節(jié)又缺乏相互制約的全程監(jiān)控，這是我國食品安全問題的癥結所在。他認為，完善我國食品安全管理，解決原料生產與收購的分散問題是關鍵。對于農戶分散生產的糧食、肉、蔬菜等大宗消費食品以及乳制品等關系兒童健康的食品的生產經營，應建立鏈式全程監(jiān)控體系，即是行業(yè)協(xié)會的方式將農戶組織起來，并以相應的方式將收購商也組織起來，與其他環(huán)節(jié)連接形成的相互扣連的鏈式生產經營模式，實行全程監(jiān)控。據(jù)他介紹，在發(fā)達國家的食品安全體系中，行業(yè)自律是重要工具。它們不僅對與生產者利益相關的價格、征稅加以管理，在執(zhí)行國家政策的前提下維護會員利益，而且對產品的質量、規(guī)格、標準都從維護消費者健康出發(fā)，視質量安全為行業(yè)的生命線，而我國在此方面仍差距巨大。

　　中國社科院食品藥品產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心張永建研究員認為，在建立和逐步完善我國食品安全法律體系的工作中，現(xiàn)行的1995年發(fā)布的《食品安全法》存在執(zhí)法主體職責與現(xiàn)實情況有所脫節(jié)、調整的范圍過于狹窄、內容單薄不能適應新情況解決新問題、法律責任規(guī)定不嚴銜接不順內容不全、監(jiān)管機關及其工作人員責任追究機制缺位等問題，有必要對其進行修訂。

　　對于如何建立和完善統(tǒng)一協(xié)調、權責明晰的食品安全監(jiān)管體系，張永建則建議考慮在管理架構上大膽突破，如成立國務院食品安全委員會，以統(tǒng)一協(xié)調、管理涉及國家食品安全的相關部門，徹底改變目前相關行政部門各自為政、協(xié)調不力、重復管理、執(zhí)法軟弱的局面。

　　目前我國在對食品的安全監(jiān)管中尚未建立起較為完善的食品安全應急處理制度，一旦發(fā)生了食品安全事故，往往是監(jiān)管部門事后倉促應對，相關部門匆匆召開聯(lián)席會議商量對策。這種事后的應急處理方式已不及時控制原因趨于復雜的食品安全事故，也不能滿足公眾對政府高效處理此等事故的期望，更可能發(fā)生部門之間的相互推諉以及信息溝通的遲緩與不力。他認為，食品安全方面的應急管理過程由事前事中事后三階段組成，在每一個階段都需要建立相應的應急管理機制。應急管理機制的建立應當圍繞信息收集、預防準備、應急演習、損害控制處理以及事后恢復5個主要環(huán)節(jié)進行，因此需要建立應急計劃系統(tǒng)、應急訓練系統(tǒng)、應急感應系統(tǒng)、應急指揮中心(包括決策者與智囊、應急處理小組和應急處理專家)、應急監(jiān)測系統(tǒng)和應急資源管理系統(tǒng)，僅有應急預案顯然還遠遠不夠。