各省、自治區(qū)建設廳，直轄市建委，江蘇省、山東省建管局，新疆生產(chǎn)建設兵團建設局，中央管理的有關總公司：
2004年7月16日，在建設部召開的全國建筑安全生產(chǎn)工作會議上，建設部總工程師金德鈞同志做了大會總結?，F(xiàn)將《建設部總工程師金德鈞同志在全國建筑安全生產(chǎn)工作會議上的總結講話》印發(fā)給你們，請認真學習，努力加強本地區(qū)、本部門和本單位的安全生產(chǎn)工作。
附件：建設部總工程師金德鈞同志在全國建筑安全生產(chǎn)工作會議上的總結講話
建設部工程質(zhì)量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司
二○○四年九月三日
附件：
建設部總工程師金德鈞同志在全國建筑安全生產(chǎn)工作會議上的總結講話
（2004年7月16日）
會議馬上就要結束了，與會同志都覺得，在兩個條例和國務院的有關規(guī)定剛下發(fā)不久，2004年的時間剛過一半的時候召開全國建筑安全生產(chǎn)工作會議很有必要，也很及時。黃衛(wèi)同志在會議上的主題報告，充分肯定了上半年圍繞著全國建筑安全生產(chǎn)所做的工作和所取得的成績，肯定了建筑安全生產(chǎn)總的呈現(xiàn)相對穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢。這個結果是在座的各位以及全國建筑安全戰(zhàn)線上的同志們共同努力所取得的，而且是在這些年安全工作的環(huán)境比較復雜，抓安全工作條件比較艱苦，安全生產(chǎn)領域法規(guī)相對并不太健全的情況下，經(jīng)過大家不懈努力所取得的成果。因此我認為，黃衛(wèi)同志肯定這個成果是充分的肯定了我們這些年來這條戰(zhàn)線所取得的成績。報告也同時分析了當前全國安全生產(chǎn)形勢，指出了存在的主要問題，明確了今后應該重點抓的幾項工作。對這個報告各小組的同志們進行了熱烈討論，從今天的發(fā)言和昨天晚上我搜集的情況看，大家對這個報告是擁護的，認為報告有針對性、有指導性，回去要很好落實。在這個會議上，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局的同志到會并且對我們的工作予以了肯定，特別是傳達了中央和國務院的領導同志對于安全工作的一系列指示精神，通報了全國安全生產(chǎn)形勢。從各方面反映的情況來看，這次會議有個很重要的特點，就是與會的同志們把主要經(jīng)歷都放在研究目前安全生產(chǎn)存在的問題以及如何解決問題的辦法上。特別是從七個地區(qū)的典型發(fā)言來看確實在這個方面做了很多探索，對于我們開展工作是非常有益的，從沒有在會上進行交流發(fā)言的地區(qū)所帶書面發(fā)言材料來看也是在積極努力做這方面的工作，這是一種很好的形勢。參加這次會議，通過聽同志們發(fā)言，受到很多啟示，覺得有些意見、有些思想非常好，這些意見和思想是我們這些年來做安全工作的真正體會和總結，同時對于我們今后進一步做好安全工作也很有指導意義。因此下面就我感受最深的三個問題再結合自己的想法，借這個機會談點意見。
一、要清醒認識在全面建設小康社會的歷史時期，政府監(jiān)督安全生產(chǎn)的重大責任
討論的時候有同志講，我們別的工作可以少做，甚至可以不做，安全這個工作不能不做。說得很好。我們現(xiàn)在面臨的時期，對于我們來說是一個非常重要、非常具有挑戰(zhàn)性的時期。概括來說，我們現(xiàn)在面臨的是國家建設的高峰期。這點大家看得都很清楚，據(jù)不完全統(tǒng)計，我們現(xiàn)在每年開復工的面積都有20多億平方米，施工任務越來越大，我估計這種狀態(tài)在二三十年內(nèi)不會有太大的變化，我國的建筑市場還會以一個高容量狀態(tài)向前發(fā)展。同時，我們現(xiàn)在還處在經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換期，政府職能的轉(zhuǎn)變期。我國社會主義市場經(jīng)濟體制的框架基本建立，離這個體制的完全建立距離還很長，在經(jīng)濟運行中就存在諸多的不確定因素和變化因素。此外，這個時期又是國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時期。這個時期的最大特點必然是大量的農(nóng)民離開土地進入其他行業(yè)，而建筑行業(yè)門檻最低，進入最易。改革開放初期，全國從事建筑活動的也就是八九百萬人，現(xiàn)在大約有4000萬人了，其中二三千萬人是從農(nóng)村來的，而且這種趨勢并沒有到頭，還要進一步的發(fā)展。另外，城鎮(zhèn)建設加快，重點是小城鎮(zhèn)的建設，全國兩萬多小城鎮(zhèn)要建設，而這一塊又剛好是我們原來建筑管理的薄弱點。當然這個時期是我們國家全面建設小康社會、加速經(jīng)濟社會發(fā)展的大好時期，對于我們建筑業(yè)的發(fā)展也是大好時期，一等到過了這個時期，建筑業(yè)就會從支柱產(chǎn)業(yè)回落到基礎產(chǎn)業(yè)的位置上去，到那個時候工程建設量就要小了，但是現(xiàn)在我們?nèi)匀惶幵谥еa(chǎn)業(yè)的歷史時期。從安全工作的角度來說，這個時期確實對我們的建筑安全工作提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，如果我們抓不好，下的功夫不夠，很可能成為安全事故的多發(fā)期、高發(fā)期、甚至是惡性的高發(fā)期，這絕不是危言聳聽，國際上發(fā)達國家的發(fā)展歷程已經(jīng)有了先例。所以在這個時期，政府對建筑安全生產(chǎn)的管理職能，不是要不要轉(zhuǎn)移的問題，要不要削弱的問題，而是必需加強的問題?？梢哉f這是我們政府在這個歷史階段不可推卸的歷史責任。如果把這個事情再展開講，就是為什么要提到這么高，為什么這么說，我看起碼有以下幾點理由：第一，從根本上講，我們黨“三個代表”的重要思想以及“以人為本”的發(fā)展觀，本身就要求政府必須高度重視人民群眾的生命安全。關于以人為本，錦濤同志有一段科學論述：堅持以人為本就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展，促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。我們設想一下，在這樣一個歷史時期，如果我們政府把注意力轉(zhuǎn)移了，轉(zhuǎn)變了安全職能，放松了安全監(jiān)管，一旦出現(xiàn)建設的高峰期，同時是事故發(fā)生的高峰期，我們怎么面對廣大的人民群眾？如果我們對人民群眾生命安全的工作都可以放松，都可以少管，還談什么以人為本呢？還談什么謀發(fā)展、建小康??！而且從這些年安全工作實際情況來看，1992年以前安全事故相對還是比較少，進一步擴大開放，加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，事故發(fā)生率以及死亡率上升的幅度就比較大了。1991年，全年工傷死亡1200多人，1993年至1996年，全國死亡人數(shù)連續(xù)都在1800人以上。通過大家的努力，到2000年死亡人數(shù)降下來了，降到了1000人以內(nèi)，當時統(tǒng)計的數(shù)字是986人。這個時候，大的事故也降下來了，全年發(fā)生了30起，死亡121人。可最近這兩年，我們不斷在努力，總的形勢是基本穩(wěn)定，但是從絕對數(shù)來說仍然在上升，特別是一次死亡3人以上的這種群死群傷事故增長的幅度比較大，這是我們通過這些年努力后的狀況。那么往后走，如果我們不抓緊這方面的工作，問題就會更大。所以，從這個意義上講，從根本上講，人民的生命問題、安全問題，政府不能不管，必須管。第二，從另外一個角度看，我認為，市場不是萬能的，市場本身不能夠獨立解決安全生產(chǎn)問題。這個命題準不準大家可以討論。我說市場本身不能獨立解決安全問題，必須有一個外力的強制，這個強制就是政府。因為在市場經(jīng)濟的條件下，企業(yè)的本質(zhì)特征是追逐利潤的最大化，這是市場規(guī)則決定的，不可提出任何理由來埋怨企業(yè)，企業(yè)就是應該追逐利潤的最大化，這也是我們搞市場經(jīng)濟的目的之一。特別是企業(yè)經(jīng)過改革，企業(yè)的資本結構多元化的情況下，更是如此，更要追逐利潤的最大化。那么在這樣的情況下，企業(yè)注重的是我能不能夠在市場中站住腳、掙到錢。企業(yè)可能在質(zhì)量上更重視，因為質(zhì)量是關系到最終的產(chǎn)品，企業(yè)跟業(yè)主交換是直接的交換，業(yè)主出錢，企業(yè)為他生產(chǎn)一個產(chǎn)品，這個產(chǎn)品質(zhì)量行不行就至關重要了。而安全是整個施工過程當中的現(xiàn)象，除了由質(zhì)量引起的安全問題和由安全引起的質(zhì)量問題以外，其它安全問題是不大影響產(chǎn)品的價值的。因此，企業(yè)負責人腦子里常常把安全擺在一邊去了，出了事了，著急了。這是一種規(guī)律，不是埋怨哪一個人，它是一種規(guī)律。另外，我們要想抓好安全生產(chǎn)，凡是在基層干過的人都知道，一個工地要想把安全管好，它要求全面的管、系統(tǒng)的管、連續(xù)的管，現(xiàn)場的防護、網(wǎng)都要支起來，洞口都要堵起來，該防的地方都要防起來，安全帽、安全帶都要使上，不使就可能出問題，說你管的好不好，我們就要檢查這些東西，而且這個管是從頭到尾都要管，不是說結構施工的時候可以管，到了最后裝修階段就不管了，不是的，從頭到尾都要管。因此這個安全生產(chǎn)管理本身具有系統(tǒng)性、全面性、連續(xù)性，這些特點就要求企業(yè)投入，你不投入不行，人力、物力、財力都要投入?？墒菍τ诎踩鹿剩l敢保證說防護好的工地絕對不出事，防護差的工地絕對出事，誰敢說，誰也不敢說。昨天北京市建委的照源同志在大會上說現(xiàn)在做得比較好的都不敢說，說完了回去怕保不住。我經(jīng)歷過這種事，原來在一局當局長時，安全處長拿著北京市安全無事故的獎牌，回去跟我說，局長咱們拿了個獎牌，我說你先別掛，今后還不知道怎么回事呢，到了7月份就連續(xù)出事。因為安全事故的發(fā)生大量表現(xiàn)為偶然性，前面說的安全管理具有系統(tǒng)性、復雜性、連續(xù)性，要求我們大量投入，和這個安全事故的偶然性之間存在矛盾，這個矛盾就容易使我們企業(yè)的各方面負責人存在一種僥幸心理，這種僥幸心理就使得我們的管理者容易忽視安全。此外，我們國家的安全事故成本太低。你想想，作為一個企業(yè)領導，安全成本就那么低，以前死一個人幾百塊錢就能打發(fā)，現(xiàn)在小地方上萬塊錢，中等城市二、三萬塊錢，像北京這樣的城市十幾萬塊錢也能打發(fā)，有的甚至底下私了，那么它即使出了事，花這樣一點成本就夠了，比起花大量的錢來搞安全防護來說覺得更劃算。我就說，這是市場經(jīng)濟條件下必然產(chǎn)生的現(xiàn)象，因此市場不是萬能的，它必須要有一個政府在這里強制它、推動它，要它去加強這方面的工作，所以我就說政府職能不能放。第三，市場經(jīng)濟發(fā)達國家的政府對安全工作是很重視的，我跑了世界上一些國家，其中美國看的比較多。因為以前我在中建一局的時候每年都要去一次美國，到了部里以后又幾次考察過美國，還專門考察過安全。美國聯(lián)邦政府的建筑安全管理人員有6000多人，聯(lián)邦政府養(yǎng)6000多人，地方的州政府還養(yǎng)著一幫人，這幫人都掛著牌子，隨時可以進入建筑工地，不行給你掛個黃牌，實在不行就叫你停工，權力很大。而且聯(lián)邦政府還撥一筆?？睿唤o有關方面，干什么用呢，就是拿這筆錢來培訓有關人員，搞安全培訓，而不只是一般的培訓，政府有關部門還專門使用這筆款子對無能力進行培訓的中小企業(yè)義務派人來進行指導，加強安全。你到美國的工地去看，工地上關于別的東西貼在墻上的不多，我看到最多的是關于安全方面的，當然這個與美國的一個很重要的機制有關，就是在美國死個人可不得了，工傷成本非常高，而我們的成本卻是太低，當然我們也在做這方面的努力。所以說政府來管安全，決不是計劃經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，決不是我們今天還在延續(xù)計劃經(jīng)濟的一套管理辦法而頑固不化，確實它是市場經(jīng)濟的需要。如果再延伸一點，我們現(xiàn)在管這一行的，如果你不很好的管安全工作，已經(jīng)不行了，我們的政府要被問責?！督ㄖā分皇且?guī)定了各級建設行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，那是很原則的話，這次的《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》寫的非常具體，第五十三條中規(guī)定，我們政府有關人員如果不履行好安全監(jiān)督管理的職責，出了問題，輕則要追究行政責任，重則要追究刑事責任。因此你不作為不行，作為錯了也不行。綜上所述，我們處在這么一個歷史條件下，政府來管安全生產(chǎn)是我們的歷史責任，責無旁貸，一定要把它做好。特別是前面說了，我們在轉(zhuǎn)換期，我們也清楚的知道，目前在監(jiān)管安全生產(chǎn)中，還有很多困難，如大家提到的，我們的監(jiān)管力量不夠，機構也不健全，經(jīng)費也沒有來源，我知道，大家都挺難的，我到湖南的時候，聽到一些同志跟我說，我都差不多要流眼淚，我們的安全監(jiān)督站要維持下去甚至有一部分同志在業(yè)余時間跑去賣耗子藥，賺幾個錢，來維持安監(jiān)站運轉(zhuǎn)，我到現(xiàn)在還記憶憂新，確實有這些困難。另外，我們的體制確實有不順的地方。但是請同志們注意到，現(xiàn)在我們的監(jiān)管力量從上到下是一個往加強方向發(fā)展的趨勢，大家注意到?jīng)]有，國家成立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，吉林的同志跟我講，一把大火以后呀吉林的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局成立了，正局級單位，而且有九個部門都加強了安全管理的力量，其中四個部門設了安全監(jiān)督處，包括我們建設口，是不是呀，是在加強啊。另外我們有些地區(qū)有些省，通過努力已經(jīng)把安全監(jiān)督機構列入了行政事業(yè)編制，也有了一些經(jīng)費來源，通過我們不斷的努力，這個趨勢是好的。另外我們的體制問題也在逐步的理順，現(xiàn)在我們跟國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局之間很快就要聯(lián)合發(fā)一個文，把從中央到地方我們兩家是個什么關系說清楚，因為基本關系是清楚的，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局對各方面的安全進行綜合的監(jiān)督，除此以外，重點管煤炭口的安全問題。我們建設行政主管部門對全國的建設工程安全進行監(jiān)督管理，但同時凡是國務院“三定方案”確定了有建筑管理職能的部，比如交通部、水利部、鐵道部，這些部還有這樣的職能，具體要管這個方面的安全工作，應該說這個大的原則是清楚的?，F(xiàn)在就怎么把它具體化，說得更明白一點，例如處理事故的時候，底下成立了一個事故調(diào)查組，建筑口安全事故的調(diào)查組沒有我們建設口的人，這就不正常，我知道我們已經(jīng)碰到過這樣的事情。另外，涉及到對我們建筑企業(yè)的資質(zhì)處理的時候不征求建設部門的意見，也不正常，諸如這些關系我們要進一步的理順。我認為除此以外，什么開發(fā)區(qū)，什么高科技園區(qū)，還有包括什么重點辦，他們所管理的任何項目都要封閉管理是違法的，他們沒有這個行政權力，我們應該理直氣壯的來收回這一塊的管理權力。這件事我體會最深的就是在河南，河南的同志也做了不少努力，但是改變的情況并不好，我知道河南為這個事還發(fā)了文件，但是執(zhí)行的也不好，主要問題是重點辦在那里管這些東西，他們實在是沒有精力管，還在強管著，我覺得這應該收回來，應該理順的。我們要加強政府的監(jiān)管，我很同意會上很多同志的發(fā)言，要加強力度，加強力度有幾個方式，一個就是你發(fā)現(xiàn)了問題必須嚴肅處理，這條大家都很清楚；第二對那些執(zhí)法人員要加大點權力，比方說我剛才講的美國安全人員，到工地后發(fā)黃牌，我們可不可以發(fā)停工令，我看這個我們可以規(guī)定下來吧，可以做到；另外我們的檢查不要預先通知，否則，人家都準備好了，浩浩蕩蕩陪著你去，有些問題就看不到了，反正我在全國檢查常常都屬于這個狀態(tài)。就是我們同志說的，要隨機檢查。還有一條檢查時不要光看這個工地安全防護怎么樣，你必須檢查這個系統(tǒng)安全責任制的落實情況。我看加大這些工作我們會有效果，這是我重點講的一個問題。
二、 認真研究切實健全市場經(jīng)濟條件下安全生產(chǎn)的保證體系和監(jiān)督體系
我們現(xiàn)在建立了很多安全生產(chǎn)的責任制體系，我認為很好，這里包括我們各級政府，政府的有關部門這樣的責任體系有了。我們現(xiàn)在也要求企業(yè)內(nèi)部建立起自己的安全責任體系和保證體系，包括我們現(xiàn)在要搞安全許可制度。安全許可這種制度最重要的是推動企業(yè)把有關機構建立起來，把有關人員配備起來，該投入的投入進去。我很同意剛才有的同志提出的意見，我們上述的這些體系，特別是象政府這個體系是把壓力傳遞下去，把責任傳遞下去?？烧嬲l(fā)生不發(fā)生事故，安全工作做得好不好是在現(xiàn)場，因此我們現(xiàn)在要特別注意施工現(xiàn)場的安全保證體系和監(jiān)督體系，要特別注意這個環(huán)節(jié)。為什么要講這個呢，因為現(xiàn)在施工現(xiàn)場由于社會化程度的加大，施工組織關系已經(jīng)相當復雜了，不是一個企業(yè)在這里施工，有總分包，而且是多項分包，工程越大，分包越多，我們有的工地有幾十家分包，而且在這些分包當中，有的分包是總包找的，有的分包是業(yè)主指定的，有的業(yè)主還不錯，指定分包以后交給總包，你給我管起來，明確了他們和總包之間的關系，有的業(yè)主就直接發(fā)包出去，根本就不理你這個總包了，工地上就在打亂仗。作為總承包單位，有的找的是有建制的隊伍當分包，有的就是找到包工頭在當分包，這個現(xiàn)象是大量的，甚至還有在馬路邊上抓來就干活的。這樣一種情況下，如果我們僅有某一個單位自己內(nèi)部的責任體系，怎么能把這個工地的安全控制起來呢。因此必須建立整個工地的安全責任體系。關于整個工地的安全責任體系當然要研究，按我的觀點講，工地必須要有一個總承包單位，你業(yè)主指定分包可以，必須通過總承包單位，交給總承包單位，你業(yè)主要想把那塊切塊包，你說與這個總承包單位無關，那么，你業(yè)主給我負責，你給我負責安全。因此要把總承包單位的地位以及他的安全責任真正的明確起來，讓他真正能管住?，F(xiàn)在法上寫了，分包單位和總承包單位有一個連帶責任，我覺得這個工作還應該再把它細化。我認為，分包單位當然要對總承包單位負責，要抓好安全?？偝邪鼏挝怀苏f我要你分包抓安全，我給了你某些方案以外，必須對分包單位是否執(zhí)行進行監(jiān)督，你得負責，負總承包責任?，F(xiàn)在我們很多總承包單位不大負責任，以包代管，剛才有的發(fā)言說是一腳踢，踢出去交給他就完了。在這種情況下，并沒有把這個責任體系建立起來。這就是總分包之間的關系。如果你這個總承包單位找了個包工頭，對不起，就得像待你自己的隊伍一樣完全把他管起來，包工頭出的安全事故就是你的事故，包工頭又沒有法人實體，沒有一個法人實體就無法承擔民事責任。另外禁止私占亂雇，誰私招亂雇用工，抓到誰處理誰。我覺得這一套東西，政府一定要起推進企業(yè)、推動業(yè)主的作用，讓他以工地為單位建立起覆蓋全部參建責任主體、覆蓋工地施工全過程的保證體系。工地另外還應有監(jiān)督體系，我想監(jiān)督體系不外乎這兩部分人組成，一部分是施工企業(yè)的安全專職人員，安全專職人員即要監(jiān)督安全工作在實施中落實的怎樣；另一個監(jiān)督單位就是監(jiān)理單位，我們這次在《安全條例》里面把監(jiān)理單位寫進去，也是經(jīng)過反復的溝通，交換意見的，本人是堅持把監(jiān)理單位寫進去的，因為常講管生產(chǎn)就要管安全，你監(jiān)督生產(chǎn)就不監(jiān)督安全，那就不是順理成章。這次《安全條例》里面寫到監(jiān)理有三方面的責任，第一方面的責任是對施工單位的施工組織設計以及某些重要工序施工方案要進行審查，它是不是符合強制性標準，符不符合安全標準。第二在監(jiān)理過程中發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)現(xiàn)象、危及安全的事情應該制止，嚴重的可以停工，它不停還可以向有關方面報告。第三必須按照國家的法律法規(guī)和技術標準，特別是強制性技術標準進行監(jiān)理。另外，實際在施工企業(yè)里面也應該有執(zhí)行者和監(jiān)督者，把這兩部分人的責任明確。因為任何一個執(zhí)行者它都有他的上級，誰布置給他的，他做了沒有，你就有監(jiān)督的責任。在工地上把這些關系都給它弄清楚了，確實形成了保證體系、監(jiān)督體系，誰在那個環(huán)節(jié)出了問題，找誰責任就清楚了。我覺得這是一個非常重要的，需要我們認真研究的問題。還有一個問題，就是施工現(xiàn)場包括公司，安全教育常常不落實。這個問題也有它的客觀性，我不是在這里找理由，確實也有它的客觀性。大家都說，從業(yè)人員素質(zhì)提高，是我們這個行業(yè)提高安全生產(chǎn)水平的基礎性條件，非常對。一個人員素質(zhì)的提高就要企業(yè)不斷的投入、不斷的教育、不斷的積累。因此人員素質(zhì)的提高是企業(yè)不斷的投入、積累的結果，這種現(xiàn)象和人員的隨意流動很容易產(chǎn)生矛盾。我當企業(yè)家也這樣，我培養(yǎng)了半天，剛培養(yǎng)成他走了，你說我花那么大力量培養(yǎng)干什么，還是現(xiàn)抓現(xiàn)用吧。這種情況使得企業(yè)的正常培訓工作往往落實不了。另外到了現(xiàn)場，我前面說了有的總包就是以包代管，它還能教育分包嗎；還有那個包工頭，抓來人干活的，有幾個包工頭還會去教育他的手下人，有的包工頭自己都不知道安全教育為何物。所以這個問題確實要認真對待。這個問題我覺得要從根本上解決，要建立起在市場經(jīng)濟條件下建筑用工的基本制度，這個話就長了，我在多種場合表達了我的觀點，今天就不講了。當前情況下怎么辦？咱們不能干等，等條件成熟了再說不行，現(xiàn)在的情況怎么辦，我還是這個觀點，你作為總包的你就要負責安全教育，技術交底的安全教育，班前教育，你就要負責去抓落實，誰當你的分包你就要抓誰，包工頭不行的首先訓練包工頭，要包工頭落實這個責任?，F(xiàn)在我們既然禁止不了使用包