一群群懷揣希望的年輕人從農(nóng)村來到城市，用勤勞的雙手筑起城市一座座地標(biāo)。由于他們從事的工作大多是危險性較高的建筑業(yè)、制造業(yè)，勞動傷害時常與之相伴。修訂后的工傷保險條例2011年1月1日實施，條例為農(nóng)民工工傷維權(quán)提供了法律保障，但因種種原因，農(nóng)民工工傷維權(quán)的道路依然艱難。
　　【引子】　2011年11月的一天，北京市房山區(qū)一家建筑工地上，從江西到北京來打工的周某結(jié)束了一天的工作，正準(zhǔn)備從腳手架上下來。突然他腳下一滑，從二樓跌落下來，經(jīng)診斷為多處開放性骨折。醫(yī)院告訴他，手術(shù)費用需要10萬元，不交手術(shù)費就不能手術(shù)。周某哪里拿得出這10萬元？“包工頭聽說要賠錢，就不再露面了。”病床上的周某為醫(yī)藥費發(fā)愁，只能找親戚朋友東拼西湊了5萬元，央求醫(yī)院，用最便宜的藥、最便宜的器械為他手術(shù)。他說他還想著治好后繼續(xù)打工掙錢。半年過去了，至今他依然沒有享受到屬于他的工傷待遇。
　　1. 預(yù)防難
　　安全基礎(chǔ)薄弱、違法生產(chǎn)屢禁不止
　　獲得勞動保護(hù)是勞動者享有的基本權(quán)利。“加強(qiáng)勞動保護(hù)，改善勞動條件”已明確載入憲法。我國在勞動法、勞動合同法、工會法中對勞動者獲得勞動安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利都有具體規(guī)定。工傷保險條例也確立和完善了工傷保險制度，并規(guī)定從工傷保險基金中劃出專門資金用于工傷預(yù)防。
　　但是，我國生產(chǎn)安全事故仍然易發(fā)多發(fā)。時任國家安全監(jiān)管總局局長駱琳在今年1月14日召開的全國安全生產(chǎn)工作會議上說，去年全國共發(fā)生各類事故347728起，死亡75572人。
　　2011年底，《國務(wù)院關(guān)于堅持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》分析了我國安全生產(chǎn)的形勢和工傷預(yù)防難的原因：我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，處于生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)的高峰期，安全基礎(chǔ)仍然比較薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制，非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為屢禁不止，安全責(zé)任不落實、防范和監(jiān)督管理不到位等問題在一些地方和企業(yè)還比較突出。
　　進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工大多從事建筑施工、機(jī)械制造、煤礦等行業(yè)，這些行業(yè)勞動風(fēng)險較大，特別是在個體私營企業(yè)中，勞動安全設(shè)施匱乏，極易發(fā)生安全事故，造成農(nóng)民工工傷。“目前我國安全生產(chǎn)形勢仍然較為嚴(yán)峻，工傷事故頻發(fā)，農(nóng)民工首當(dāng)其沖成為受到工傷事故和職業(yè)病危害的重點人群。”人力資源和社會保障部工傷保險司負(fù)責(zé)人說。
　　“長期以來，我國在工傷預(yù)防方面缺乏有效機(jī)制，缺少投入，特別是缺乏機(jī)制調(diào)動用人單位加大安全生產(chǎn)投入的積極性。一些企業(yè)抱有僥幸心理，鋌而走險違規(guī)生產(chǎn)，不愿投入資金改善安全生產(chǎn)設(shè)施。”長期從事勞動和社會保障法研究的全國總工會法律顧問、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授關(guān)懷說。
　　2. 補(bǔ)償難
　　工傷認(rèn)定耗時長、農(nóng)民工維權(quán)能力差
　　工傷認(rèn)定是保障農(nóng)民工工傷維權(quán)的第一步。一旦發(fā)生工傷，能不能及時獲得工傷補(bǔ)償，從而得到及時救治，工傷認(rèn)定是維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的關(guān)鍵。“為進(jìn)一步簡化程序，縮短工傷認(rèn)定時限，工傷保險條例在修訂時一是增加了對于事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定申請，社會保障行政部門應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出工傷認(rèn)定結(jié)論的規(guī)定；二是規(guī)定了對工傷認(rèn)定決定不服的，可以申請行政復(fù)議，也可直接申請行政訴訟。”人社部工傷保險司負(fù)責(zé)人說。
　　然而在實踐中，由于用人單位不服工傷認(rèn)定或者故意拖延，農(nóng)民工獲得工傷補(bǔ)償?shù)臅r間可能很長。“從發(fā)生工傷到領(lǐng)取工傷保險，必須經(jīng)過三個階段：申請工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、核定并領(lǐng)取工傷保險金。如果用人單位不服工傷認(rèn)定或者故意拖延，在工傷認(rèn)定后還有行政復(fù)議甚至還有法院的行政訴訟一審、二審程序。農(nóng)民工拿到工傷保險金時，距離工傷事故發(fā)生可能已經(jīng)過去了兩三年，一些人因難以支付足夠的醫(yī)療費用而病情加重，甚至等不到領(lǐng)取工傷保險金的那一天就離開了人世。”長期從事勞動和社會保障法研究的中國法學(xué)會社會法研究會副會長、金杜律師事務(wù)所律師姜俊祿博士說。
　　提交勞動關(guān)系證明是認(rèn)定工傷的前提。在申請工傷認(rèn)定時，當(dāng)事人如果不能提交勞動合同或證明存在事實勞動關(guān)系的材料，需要通過勞動爭議仲裁來確認(rèn)勞動關(guān)系。姜俊祿介紹：“根據(jù)勞動爭議調(diào)解仲裁法第43條規(guī)定，仲裁庭裁決勞動爭議案件，應(yīng)當(dāng)自受理仲裁申請之日起45日內(nèi)結(jié)束。案情復(fù)雜需要延期的，可延長15日。這樣算起來就是60日。單位不服的可在15日內(nèi)向法院起訴，簡易程序3個月，普通程序6個月。仍不服的15日內(nèi)上訴，二審又是3個月。這僅僅是確認(rèn)勞動關(guān)系的程序，快的話也要將近1年。”
　　農(nóng)民工文化層次普遍較低，缺乏必要的法律知識、維權(quán)意識，是農(nóng)民工工傷補(bǔ)償難的又一重要原因。“平時從來沒有學(xué)過法律，出了工傷要打官司，我們根本不知道該找誰。法院讓我們提供證據(jù)，但是我們連勞動合同都沒有，更不知道怎么搜集證據(jù)，只能選擇與單位‘私了’。”躺在病床上的周某說。
　　3. 康復(fù)難
　　供需矛盾突出、農(nóng)民工認(rèn)識存在誤區(qū)
　　像周某所期待的傷好后繼續(xù)打工掙錢那樣，絕大多數(shù)工傷職工都可以通過康復(fù)治療和訓(xùn)練恢復(fù)勞動能力，重新走上工作崗位。我國工傷保險條例明確規(guī)定：“工傷職工到簽訂服務(wù)協(xié)議的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行工傷康復(fù)的費用，符合規(guī)定的，從工傷保險基金支付。”也就是說，國家為符合條件的工傷職工提供免費康復(fù)治療。
　　但現(xiàn)實中，與社會保障部門簽訂服務(wù)協(xié)議的工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限。據(jù)北京市人力資源和社會保障局網(wǎng)站顯示，北京市工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)僅有6家。廣東工傷康復(fù)中心院長唐丹在一次接受媒體采訪時做了一個簡單測算：即使我國現(xiàn)有的康復(fù)機(jī)構(gòu)醫(yī)療資源全部有效利用起來，也僅能為30萬名病人（包括工傷和非工傷）提供2個月左右的康復(fù)治療，而全國每年需要康復(fù)的工傷病人就已經(jīng)超過了40萬人。“工傷康復(fù)服務(wù)供需嚴(yán)重失衡難以兌現(xiàn)法律的規(guī)定，如果不加大投入，提供更多的工傷康復(fù)服務(wù)資源，工傷職工免費康復(fù)治療制度將成為一紙空文。”關(guān)懷表示。
　　根據(jù)工傷保險條例的規(guī)定，用人單位在工傷康復(fù)期間要負(fù)擔(dān)工傷職工的工資和生活費，這使得企業(yè)主對工傷康復(fù)持消極和抵觸態(tài)度。許多農(nóng)民工選擇與用人單位“私了”，“私了”之后，工傷職工的后續(xù)治療、康復(fù)保障將無從談起。
　　“由于對工傷康復(fù)的不了解以及對工傷康復(fù)花銷的疑慮等原因，很多工傷職工都放棄了免費康復(fù)的機(jī)會。”姜俊祿說，“工傷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和傷殘等級密切相關(guān)。4級傷殘經(jīng)過康復(fù)可能恢復(fù)到5級至6級，生活津貼和補(bǔ)償費、護(hù)理費會下降很多。一些工傷職工為了多拿補(bǔ)償金而選擇不進(jìn)行工傷康復(fù)。”
　　在一次工傷事故中被電鋸鋸掉了左手半個食指的河南籍農(nóng)民工戴某，得知康復(fù)治療會延后得到補(bǔ)償金并有可能降低補(bǔ)償金的數(shù)額之后，選擇了不做工傷康復(fù)。
　　4. 破難題
　　完善“預(yù)防—補(bǔ)償—康復(fù)”三位一體的工傷保險制度
　　關(guān)懷介紹，我國工傷保險條例第1條規(guī)定了條例的立法目的，即為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險。這說明我國立法確定了“預(yù)防—補(bǔ)償—康復(fù)”三位一體的工傷保險制度。
　　但是長期以來，我國在工傷保險領(lǐng)域偏重工傷補(bǔ)償，輕視工傷預(yù)防和康復(fù)功能。有的企業(yè)和職工以為拿到工傷保險金就完事了。
　　據(jù)人社部工傷保險司負(fù)責(zé)人介紹，2009年，人力資源和社會保障部確定了廣東、海南、河南的12個地市作為工傷預(yù)防試點地區(qū)，從工傷保險基金中提取3%至10%不等的資金用于工傷宣傳培訓(xùn)和職業(yè)健康體檢。通過對2007年至2010年試點地區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)部分城市工傷發(fā)生率和事故發(fā)生率有了不同程度的下降，農(nóng)民工維權(quán)意識明顯增強(qiáng)，輕傷、小傷申報人數(shù)增加，許多潛在的職業(yè)病也得到發(fā)現(xiàn)和早期治療。
　　關(guān)懷建議：“應(yīng)對工傷預(yù)防搞得好、工傷風(fēng)險降低的企業(yè)相應(yīng)減少工傷保險繳費率，這樣可以鼓勵企業(yè)投入更多資金和精力用于勞動安全保障和工傷預(yù)防。”
　　針對工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定和補(bǔ)償程序復(fù)雜、耗時較長的問題，姜俊祿建議，縮短認(rèn)定周期，對工傷危重病人應(yīng)該建立綠色通道，特事特辦，讓救命錢盡快到達(dá)病人手中?？梢钥紤]建立工傷緊急救助基金，對于因工受傷需要緊急救助而無法支付緊急醫(yī)療費用的職工，使用該基金墊付搶救費用。
　　為解決工傷補(bǔ)償難的問題，工傷保險條例規(guī)定，即使用人單位沒給職工交納工傷保險，發(fā)生事故后，職工仍然可以申請工傷認(rèn)定，享受工傷待遇，由用人單位支付。如果用人單位不支付，可以由工傷保險基金先行支付。
　　近幾年，各地工傷保險部門采取了一系列措施，深入企業(yè)，向職工和用人單位普及工傷保險相關(guān)政策法規(guī)，幫助工傷職工走出工傷認(rèn)定維權(quán)誤區(qū)，通過普法宣傳減少了因不了解工傷保險政策而錯失或超期認(rèn)定的案件發(fā)生率。
　　工傷康復(fù)是工傷維權(quán)的最后一個環(huán)節(jié)。“要全面保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，就必須扭轉(zhuǎn)重補(bǔ)償、輕康復(fù)的狀況，加大對工傷康復(fù)的投入，從工傷保險基金中劃撥專門資金用于康復(fù)事業(yè)，建立更多的工傷康復(fù)中心、療養(yǎng)院。針對農(nóng)民工法律意識淡薄、對工傷康復(fù)認(rèn)識缺乏的現(xiàn)狀，有關(guān)部門還應(yīng)該加大宣傳力度，消除農(nóng)民工害怕康復(fù)后影響評殘補(bǔ)償?shù)恼`解。”關(guān)懷建議。
　　據(jù)了解，下一步，人社部將充分利用現(xiàn)有醫(yī)療資源和康復(fù)資源，規(guī)范工傷康復(fù)管理服務(wù)，積極推進(jìn)工傷康復(fù)人才培養(yǎng)和工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)工作，堅持先治療康復(fù)、后評殘補(bǔ)償?shù)墓ｋU原則，使其盡可能回歸社會和生活。