摘要：《食品安全法》已于2009年 6 月 1 日施行。 由于我國相關(guān)法律制度的相對不完善, 給食品安全監(jiān)管帶來了困難, 也使得食品安全存在較多隱患。 本文對中外食品安全監(jiān)管法律進(jìn)行初步地比較, 以增進(jìn)對我國食品安全監(jiān)管法律體系的了解。
關(guān)鍵詞：食品安全，法律體系，監(jiān)管體系。

食品安全法律是整個食品安全體系的基石 , 健全的法律體系將決定食品安全體系的有效運作。我國食品安全法律由于尚存系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性缺乏的弊病, 難以應(yīng)對現(xiàn)實生活中頻發(fā)的食品安全事件, 凸現(xiàn)了我國食品安全監(jiān)管法律體系的不完善。 國外 , 尤其是歐美等發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管法律體系較為完善 , 在食品安全監(jiān)管上積累了豐富經(jīng)驗, 值得我國借鑒。
美國是世界公認(rèn)的食品安全監(jiān)管法律體系最完善的國家之一, 在建國之初就開始了食品安全方面的立法。目前 , 美國的食品安全法律法規(guī)體系包括聯(lián)邦肉類檢驗法令(FMAI), 聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令(FDFCA), 禽類產(chǎn)品檢驗法令(PPIA), 食品量保障法令和公共健康事務(wù)法令等。此外, 由眾議院制定的美國聯(lián)邦法典(CFR)是聯(lián)邦政府發(fā)布的綜合的永久性法規(guī), 共分 50 卷 , 與食品有關(guān)的主要是第 7 卷(農(nóng)業(yè))、第 9 卷(動物與動物產(chǎn)品)和第 21 卷(食品與藥品)。
“9?11” 事件后, 美國又相繼制定了《動物健康保護(hù)法》、《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖應(yīng)對法》 , 在法律中規(guī)定了一系列食品反恐的措施, 如建立國內(nèi)外食品廠商登記制度等。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品, 為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序 , 對進(jìn)口食品的認(rèn)證、包裝、標(biāo)識及檢測、檢驗方法作了詳細(xì)的規(guī)定, 構(gòu)成了一張非常嚴(yán)密的食品安全保護(hù)法規(guī)網(wǎng)。
1980 年歐盟頒布實施了《歐盟食品安全衛(wèi)生制度》 , 2000 年歐盟又發(fā)布了《食品安全白皮書》 , 將現(xiàn)行各類法規(guī)、法律和標(biāo)準(zhǔn)加以體系化 , 后又提出了“從田間到餐桌” 的全程控制理論 , 即把田間到餐桌的全過程管理原則納入衛(wèi)生政策 , 使食品安全法律體系涵蓋了“從農(nóng)田到餐桌”的整個食物鏈(包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)加工的各個環(huán)節(jié)), 強調(diào)食品生產(chǎn)者對食品安全所負(fù)的職責(zé), 并引進(jìn) HACCP 體系, 要求所有的食品和食品成分具有可追溯性。
近年來陸續(xù)制定了《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》等 20 多部食品安全方面的法規(guī), 具體包括 :《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》、動物飼料法規(guī)以及添加劑、調(diào)料、包裝和放射線食物的保存方法規(guī)范。
還有一系列的食品安全規(guī)范要求, 主要包括 :動植物疾病控制規(guī)定 ;農(nóng)、獸藥物殘留量控制規(guī)范;食品生產(chǎn)、投放市場的衛(wèi)生規(guī)定;對檢驗實施控制的規(guī)定;對第三國食品準(zhǔn)入的控制規(guī)定;出口國官方獸醫(yī)證書的規(guī)定;對食品的官方監(jiān)控規(guī)定, 形成了強大的法律體系。
日本的食品安全監(jiān)管的法律體系分為 3 個層次 :一是針對食品鏈各環(huán)節(jié)的一系列法律, 如《食品衛(wèi)生法》、《JAS 法》等, 這些法律效力最高;二是根據(jù)法律制定并由內(nèi)閣批準(zhǔn)通過的政令, 如《食品安全委員會令》、《JAS 法實施令》等;三是根據(jù)法律和政令 , 由日本各省制定的法律性文件 , 如《食品衛(wèi)生法實施規(guī)則》、《關(guān)于乳和乳制品的成分標(biāo)準(zhǔn)省令》等。
整個法律體系覆蓋了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)和食品流通環(huán)節(jié)。 值得提出的是 , 日本政府于 2003 年 5 月出臺了《食品安全基本法》 , 規(guī)定了食品從“農(nóng)田到餐桌” 的全過程管理, 明確了風(fēng)險分析方法在食品安全管理體系中的應(yīng)用, 并授權(quán)內(nèi)閣府下屬的食品安全委員會進(jìn)行風(fēng)險評估。
我國食品安全法律體也系可分為 3 個層次 :一是由全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律 , 具有最高的法律效力 , 如《食品衛(wèi)生法》等;二是由國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的法規(guī), 如《生豬屠宰管理條例》等;三是由國務(wù)院各部委及其他具有行政管理職能的機構(gòu)根據(jù)法律和法規(guī)制定的規(guī)章, 如《食用菌菌種管理辦法》等。目前, 已經(jīng)形成了《食品衛(wèi)生法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為主導(dǎo) , 相關(guān)規(guī)章 、地方性法規(guī)、司法解釋為補充, 其他法律如《刑法》相配合的食品安全法律體系的基本框架。
由于全社會高度關(guān)注食品安全問題 , 歷久制定的《食品安全法》已經(jīng)于2009 年 2 月 28 日十一屆人大常委會第七次會議通過并公布, 將于 2009 年 6 月 1 日開始實施, 這將更加完善我國的食品安全監(jiān)管法律體系。這些法律、法規(guī)及規(guī)章從食品的生產(chǎn)、加工、流通以及進(jìn)出口檢驗檢疫等不同角度以不同的力度保障了食品安全。

當(dāng)下，我國食品安全監(jiān)管法律體系的不足之處在于：
1. 法律體系缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性：目前, 我國在食品安全領(lǐng)域大約有 100 多個規(guī)章 , 還有 500 多個衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn), 法律法規(guī)數(shù)量不少, 但與歐美日等發(fā)達(dá)國家相比, 散亂、孤立 、缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。目前正在施行的《食品衛(wèi)生法》只涵蓋了食品安全領(lǐng)域的一部分 , 未能體現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全過程管理。
從具體內(nèi)容來看, 《食品衛(wèi)生法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》在許多規(guī)定上都是重復(fù)的 , 而且這些規(guī)定也都是一些概要性的 , 針對性較差, 相互之間也不夠協(xié)調(diào) , 這給執(zhí)法留下了許多憂患和漏洞 , 經(jīng)常出現(xiàn)針對同一違法行為, 不同執(zhí)法主體依照不同執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn) , 處理結(jié)果不一致的問題 。還有與食品安全相關(guān)的《農(nóng)業(yè)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》之間不協(xié), 存在食品衛(wèi)生與產(chǎn)品質(zhì)量兩套獨立而且規(guī)定不一致的法律, 導(dǎo)致在執(zhí)法過程中執(zhí)法人員無所適從 , 也使得法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性大打折扣。 新頒行的的《食品安全法》做了新的規(guī)定, 一定程度上克服了原有法律的弊端 , 如第四十三至第四十八條作了食品添加劑的相關(guān)規(guī)定。
2. 食品安全監(jiān)管執(zhí)法的過程缺乏規(guī)范化和持續(xù)性：我國在打擊假冒偽劣食品, 促進(jìn)食品安全的執(zhí)法過程中規(guī)范化和持續(xù)性有所缺乏, 沒有建立起食品安全監(jiān)管的長效機制。 通常是在出現(xiàn)了重大食品安全事件之后, 由上級行政機關(guān)發(fā)布行政條文, 進(jìn)行一陣風(fēng)式的檢查和處理 。當(dāng)這場風(fēng)過后 , 打擊假冒偽劣食品的行動偃旗息鼓 , 在風(fēng)頭上隱匿起來的制假造假分子又開始重新行動起來 , 制假造假再度泛濫。 這種缺乏規(guī)范化和持續(xù)性的打擊假冒偽劣食品的過程, 使得我國的食品安全問題難以擺脫“食品安全問題泛濫—打擊—食品安全問題暫時緩解 —再度猖撅 —再打擊”這樣的怪圈, 這將無法從根本上解決食品安全的問題。
3. 法律法規(guī)條款過于籠統(tǒng), 缺乏可操作性：我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中 , 一些規(guī)定比較原則和寬泛 , 定義不夠準(zhǔn)確, 甚至有歧義 , 限制性法律規(guī)定也不清晰明確, 在實踐中也越來越多地暴露其不足之處?，F(xiàn)有的大部分配套法規(guī)由于出臺早、標(biāo)準(zhǔn)低 , 不能適應(yīng)新形勢下對食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管的需要 , 如罰款問題 。還有些條文過于籠統(tǒng), 而相關(guān)程序性規(guī)定和配套規(guī)定未出臺 , 致使難以執(zhí)行 , 如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》。 相關(guān)食品或食品鏈中某些特殊食品、重要環(huán)節(jié)等尚未制定具體的法律法規(guī), 導(dǎo)致執(zhí)法實踐中無章可循, 不能追究相關(guān)經(jīng)營者的法律責(zé)任。
4. 缺乏自身完善和補充機制 , 適應(yīng)新形勢的新法律條款顯得滯后:由于我國食品安全法規(guī)多為部門立法, 所以法律起草過程往往成了權(quán)力設(shè)定過程 , 于是在管理過程中不是從職責(zé)的角度出發(fā), 而是從權(quán)力的角度出發(fā) , 因此 , 各個職能部門缺乏對當(dāng)今食品安全問題關(guān)注的熱情 , 只有出現(xiàn)如“三鹿奶粉事件”之類的重大食品安全事故時才引起足夠重視 , 嚴(yán)重落后于社會的發(fā)展 。如《食品衛(wèi)生法》制定于 1995 年, 而新頒布的《食品安全法》也是經(jīng)歷了從 2004 年 7 月開始起草至 2009 2 月 28 日正式公布, 前后持續(xù)將近 5 年的時間。
5. 食品安全監(jiān)管體制缺乏統(tǒng)一性:目前 , 我國食品安全實行的是多頭分段管理體制 , 影響監(jiān)管效果 。由于食品安全監(jiān)管部門多 , 農(nóng)業(yè) 、工商 、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等十幾個部門均涉及食品安全監(jiān)管 , 食品安全標(biāo)準(zhǔn)政出多門, 缺乏操作性 。各部門之間或者爭奪監(jiān)管權(quán) , 或者相互推諉監(jiān)管責(zé)任, 最終造成監(jiān)管不力, 問題難究?！妒称钒踩ā芬?guī)定:“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會”, 協(xié)調(diào)和指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作 , 加強部門間的配合和消弭監(jiān)管空隙。 但“食品安全委員會”只是作為一個“高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”被寫入《食品安全法》 , 并明確“其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定” , 對該委員會的權(quán)責(zé)未作說明 。
6. 農(nóng)村食品安全監(jiān)管立法缺失:我國人口多數(shù)生活在農(nóng)村, 長期以來的城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)村的食品安全監(jiān)管長久處于被忽視的狀態(tài)。 近年來發(fā)生在農(nóng)村的食品安全事件越來越多, 如阜陽劣質(zhì)奶粉事件、“蘇丹紅”事件等 。農(nóng)村食品安全事件的發(fā)生, 主要是因為農(nóng)民衛(wèi)生安全意識薄弱 , 傳統(tǒng)的生活習(xí)慣留下了不少食品安全的隱患, 許多地方尚未制定農(nóng)村食品安全的配套法規(guī), 而且沒有完善的基層執(zhí)法管理體系, 導(dǎo)致農(nóng)村食品安全問題日益增多。
國外食品安全監(jiān)管法律體系對完善我國食品安全監(jiān)管法律體系的啟示。
1.?? 健全食品安全監(jiān)管法律體系：法律是保障食品質(zhì)量安全管理政策實施和消費者食用安全的制度基礎(chǔ)。參照歐美日等發(fā)達(dá)國家的食品安全法律法規(guī), 在我國現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上 , 進(jìn)一步修訂、補充和完善有關(guān)食品安全的法律法規(guī)和條例;加強與國際食品法典委員會(CAC)的合作與交流, 積極參與國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)建立工作, 出臺有效的、切實可行的法規(guī)措施 。 依法管理農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營和進(jìn)出口 , 監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全性, 建立健全符合我國國情并與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系, 不斷提高我國食品行業(yè)在國際上的競爭水平。
2.??? 建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制：針對我國食品安全監(jiān)管的多頭分段管理 ,借鑒歐美日等發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗, 建立強有力的統(tǒng)一監(jiān)管機制 ?！妒称钒踩ā窙Q定“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會” , 關(guān)鍵是該機構(gòu)的職能要明確, 要有權(quán)威, 要有較強的協(xié)調(diào)功能 , 把現(xiàn)在的多部門分段監(jiān)管改為少部門集中全程監(jiān)管 ,理順農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商 、衛(wèi)生、商務(wù)、進(jìn)出口 、藥監(jiān)等管理部門的關(guān)系 , 明確職能分工, 細(xì)化各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé) , 明確各監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管手段 , 使其有責(zé)有權(quán), 能有效實施監(jiān)管 。同時, 應(yīng)由各級政府出面, 成立協(xié)調(diào)機構(gòu), 解決在現(xiàn)實生活中遇到的各種監(jiān)管扯皮問題 , 在分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào);各部門間要加強信息交流, 實現(xiàn)信息資源共享。
3.??? 加強自身完善和補充機制的建設(shè)：參照歐美日等發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)做法 , 根據(jù)我國國情, 在立法機構(gòu)中組織成立有關(guān)食品安全的委員會, 溝通匯集各食品安全監(jiān)管部門的意見 , 及時對現(xiàn)行法律進(jìn)行必要的補充 , 使其更加完善 。對新的食品安全問題, 積極主動地制定相關(guān)法規(guī)條款 , 條件成熟時以法律形式固定下來, 提高這些條款的法律地位。 以此作為一種機制保持在立法機構(gòu)中 , 可以直接避免食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)的法律空白, 利于監(jiān)管機構(gòu)操作。
4.??? 健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系：我國作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費大國 , 必須主動將國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌, 建立起適應(yīng)國際經(jīng)濟發(fā)展的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系 。一方面 , 要建立健全國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)操作規(guī)范3個層次的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系, 保證食品生產(chǎn)的安全;另一方面, 要建立健全食品質(zhì)量安全檢測檢驗體系。我國農(nóng)產(chǎn)品檢測和檢驗體系目前還比較薄弱, 現(xiàn)有的質(zhì)檢機構(gòu)數(shù)量與社會要求存在較大差距, 而且地區(qū)分布不均 , 必須加大投資, 增建高水平的檢測檢驗機構(gòu), 建立和修改有關(guān)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法。根據(jù)我國現(xiàn)實和發(fā)展情況以及與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的能力, 對以往制定的低指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改, 對目前已經(jīng)檢出的尚無標(biāo)準(zhǔn)的食品不安全因素盡快制定標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法 。 加強檢測實驗室的建設(shè) , 提高檢測水平 , 做到技術(shù)要求和法律權(quán)威相結(jié)合, 檢測技術(shù)支持法律實施, 使我國食品安全監(jiān)督檢驗有法可依、有標(biāo)準(zhǔn)可執(zhí)行、有實驗方法可遵循。
5.??? 完善懲罰性賠償制度：我國迫切需要完善懲罰性賠償制度。對于制造制售假、劣、毒食品坑害消費者的侵權(quán)行為, 除了要求行為人對消費者的實際損害進(jìn)行賠償外 , 還應(yīng)該給予嚴(yán)懲重罰, 以最大程度上地減少和杜絕這類行為。 對于那些給不法行為人提供便利的人, 除非他們能證明自己沒有過錯 , 否則應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任?！妒称钒踩ā芬言谶@方面作了新的規(guī)定, 但還需要加強假 、劣 、毒食品的認(rèn)定及證據(jù)搜集工作, 否則嚴(yán)厲的懲罰性賠償制度將難以落到實處。
6.??? 推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管立法進(jìn)程：現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律體系中 , 農(nóng)村食品安全監(jiān)管存在空白 , 為了健全我國的食品安全監(jiān)管法律體系, 應(yīng)在充分調(diào)查和研究基礎(chǔ)上, 逐步建立符合我國國情的農(nóng)村食品安全監(jiān)管的法律體系 , 以彌補農(nóng)村食品安全監(jiān)管的漏洞 , 強化農(nóng)村地區(qū)的食品經(jīng)營者和消費者食品安全意識 , 提高食品安全治理手段 , 進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村食品安全監(jiān)管的模式。
總之, 我國食品安全監(jiān)管的法律體系還有眾多的不完善之處 , 需要借鑒和吸取歐美等一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗教訓(xùn) , 結(jié)合我國的實際 , 不斷建立和完善 , 使之能夠更有效地保障食品安全 , 為老百姓的身體健康服務(wù)。

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