????????六、制度創(chuàng)新之二：確立可持續(xù)的政府政策

????????為了更好地解決環(huán)境問題，我們不僅需要綠色的市場制度，也需要良好的可持續(xù)的政府政策，正是這兩者共同構(gòu)成了對經(jīng)濟人行為的制度性約束，正是這些制度約束與傳統(tǒng)經(jīng)濟學中的標準約束一起規(guī)定著人們面對的選擇集和可能做出的決策。根據(jù)前文對政府失敗的論述，我國建立可持續(xù)的環(huán)境政策，必須在可持續(xù)發(fā)展思想指導下實現(xiàn)以下制度創(chuàng)新。

????????（一）環(huán)境制度的創(chuàng)新

????????為了創(chuàng)設(shè)可持續(xù)的環(huán)境制度，必須實現(xiàn)以下四個方面的轉(zhuǎn)變。

????????1、由偏重污染防治，轉(zhuǎn)向全面環(huán)境保護。由于生態(tài)破壞的嚴重性及深遠性，我們應變現(xiàn)在偏重污染防治的環(huán)境政策，轉(zhuǎn)向全面的環(huán)境保護政策。在完善污染防治法的同時更要加強生態(tài)保護方面的法律，尤其應加強自然資源法的生態(tài)化。改變目前自然資源法以資源權(quán)屬制度為核心，以充分實現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟價值為目標的物權(quán)立法模式，對自然資源的生態(tài)價值給予應有的關(guān)注，在自然資源法中嚴格貫徹自然保護思想，將開發(fā)與保護統(tǒng)一起來。改變目前自然資源法分散立法模式，制定一部綜合的資源法典，以便遵循生態(tài)規(guī)律對自然資源進行統(tǒng)一的管理。

????????2、由點源防治，到區(qū)域綜合治理。區(qū)域控制著眼于區(qū)域系統(tǒng)整體，從區(qū)域系統(tǒng)的整體目標出發(fā)，以區(qū)域環(huán)境容量及資源承載能力合分析區(qū)域環(huán)境、人類環(huán)境行為及兩者之間的相互作用、相互影響，采取多種措施并合理組合以最經(jīng)濟最有效地控制污染與生態(tài)破壞。區(qū)域控制并不排斥點源控制，而是將其作為區(qū)域控制的一部分并使之服從于區(qū)域控制。區(qū)域控制的核心是維護整個區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性并維持和提高整個區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。[24]它以總量控制及區(qū)域環(huán)境補償機制等制度為支撐。

????????3、由濃度控制，到總量控制。總量控制以建立污染物排放量與環(huán)境目標之間的定量關(guān)系為基礎(chǔ)，以便控制并逐步改善區(qū)域環(huán)境狀況，是區(qū)域綜合治理的一項重要措施。

????????4、由末端治理，到全過程控制。針對末端治理的缺陷，出現(xiàn)了一種以可持續(xù)發(fā)展思想為指導的環(huán)境治理新機制-全過程控制。這種新機制強調(diào)在工業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)的各個方面、各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)能源、原材料配置最優(yōu)化、廢物量最小化、環(huán)境效益最大化，這理應是我國環(huán)境治理機制的發(fā)展方向。[25]全過程控制機制產(chǎn)生于污染防治領(lǐng)域，其集中體現(xiàn)是清潔生產(chǎn)及相關(guān)制度?！?1世紀議程》所提出的全過程控制機制實際上便是指清潔生產(chǎn)制度，包括以下三個方面的內(nèi)容：采清潔的能源，少廢或無廢的清潔生產(chǎn)過程，以及對環(huán)境無害的清潔產(chǎn)品。它是對生產(chǎn)過程和產(chǎn)品持續(xù)運用整體預防的境保戰(zhàn)略，但其著眼點主要是環(huán)境污染的防治，對資源開發(fā)中的環(huán)境破壞問題沒有給予必要的關(guān)注。我們在采納清潔生產(chǎn)制度的同時，還應將全過程控制機制擴展到資源開發(fā)領(lǐng)域，建立可持續(xù)的綠色開發(fā)制度，即將自然保護始終貫徹于資源開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，將資源的開發(fā)與保護統(tǒng)一起來。

????????（二）相關(guān)制度的矯正

????????為了保障環(huán)境制度的高效運行，降低制度運行成本，必須同時完善相關(guān)的制度。

????????1、完善主體制度，使決策單位成為真正的利益主體。除了繼續(xù)大力推進國企改革外，應設(shè)立企業(yè)性的資源管理公司，使自然資源的所有權(quán)及使用權(quán)從行政權(quán)的約束中解放出來。

????????2、完善中介制度，大力發(fā)展社會中介組織。社會中介組織的功能可以概括為三大方面：[26]一是服務(wù)功能，如環(huán)境工程咨詢公司，技術(shù)轉(zhuǎn)讓公司，環(huán)境法律事務(wù)所，環(huán)保投資公司。二是監(jiān)督管理功能，這類中介組織通過被授權(quán)，被委托后，主要承擔由政府轉(zhuǎn)移出來的執(zhí)行性職能，作為溝通政府與企業(yè)的中間層次去承載環(huán)境監(jiān)督和管理如環(huán)境執(zhí)法監(jiān)理大隊、排污收費監(jiān)理所。三是公正鑒定功能，這類中介組織超然于政府與企業(yè)之間，以獨立性、客觀性、技術(shù)性為其特征。如環(huán)境工程招投標公司，環(huán)境影響評價工作室，環(huán)境監(jiān)測站。

????????3、完善社會保障制度，緩解環(huán)境保護與其他社會發(fā)展目標的沖突，減輕社會動蕩，以促進環(huán)境政策的有效實施。從積極的意義上說，將社會保障制度與勞動力培訓結(jié)合起來會起到更好的效果。

????????七、結(jié)束語

????????在我國學術(shù)界對環(huán)境問題有著這樣的一種分類，即制度性環(huán)境問題和技術(shù)性環(huán)境問題。并認為制度性環(huán)境問題的成因是制度的缺陷，其解決有賴于制度的完善；而技術(shù)性環(huán)境問題的成因是生產(chǎn)、開發(fā)技術(shù)及環(huán)保技術(shù)的落后，與制度無關(guān)，其解決有賴于技術(shù)的進步。這種分類方法的可取之處在于它注意到了環(huán)境問題的制度根源，其不足是將制度做了過于狹隘的理解，沒有認識到技術(shù)性環(huán)境問題的根源仍是制度性的。所謂的技術(shù)性環(huán)境問題實際是由環(huán)保領(lǐng)域中技術(shù)的不對稱性引起的，即技術(shù)主要流向工業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)領(lǐng)域，而歧視環(huán)境保護領(lǐng)域。[27]這種技術(shù)不對稱本質(zhì)上是人們行為的不對稱，其原因在于有缺陷的市場力量。因此，本文認為，所有的環(huán)境問題都是制度性環(huán)境問題，環(huán)境問題的根源是制度的失敗，環(huán)境問題的根本出路有賴于在可持續(xù)發(fā)展思想的指導下實行強制性制度變遷，完善相關(guān)的制度。但需要說明的是，本文認為環(huán)境問題的根源在于制度的失敗，是從一種根本意義上而不是從絕對意義上來講的。對于造成環(huán)境問題的其他原因，諸如經(jīng)濟因素、倫理因素、技術(shù)因素、政治因素等，我們?nèi)孕枵J真地進行探討。對環(huán)境問題每一種成因的深刻探討，都會有助于我們的環(huán)保事業(yè)，本文只是選擇了制度這一角度，而且只是論述了制度的冰山一角。

????????「注釋」

????????[1] 環(huán)境問題有第一環(huán)境問題和第二環(huán)境之分，本文所稱環(huán)境問題僅指第二環(huán)境問題，即因人類違背自然規(guī)律不恰當?shù)亻_發(fā)利用環(huán)境所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞。

????????[2]“制度”一詞在制度主義經(jīng)濟學中既包括非正式規(guī)則，也包括正式規(guī)則。但本文中制度僅指正式規(guī)則，也即法律制度。

????????[3]譚崇臺主編：《發(fā)展經(jīng)濟學的新發(fā)展》，武漢大學出版社1999年11月版，第232頁。

????????[4] L·E戴維斯 D·C諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，載R……科斯等著《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店 1994年11月版，第276頁。

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????????[5] 譚崇臺主編：《發(fā)展經(jīng)濟學的新發(fā)展》，武漢大學出版社1999年11月版，第238頁。

????????[6] E·G菲呂博騰S.配杰威齊：《產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟理論：近斯文獻的一個綜述》，載R.科斯等著《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第204頁。

????????[7] H.登姆塞茨：《一個研究所有制的框架》，載R.科斯等著《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第192頁。

????????[8]E.G菲呂博騰S.配杰威齊：《產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟理論：近斯文獻的一個綜述》，載R.科斯等著《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第206頁。

????????[9] 孟慶瑜 陳傳：《論我國自然資源法制及其立法完善》，載《經(jīng)濟法學、勞動法學》1998年第9期，第83頁。

????????[10] 譚崇臺主編：《發(fā)展經(jīng)濟學的新發(fā)展》，武漢大學出版社1999年11月版，第239頁。

????????[11] 張世秋 李彬：《關(guān)于環(huán)境稅收的思考》，《環(huán)境保護》1995年第9期，第21頁。

????????[12] 王麗萍：《市場調(diào)節(jié)在環(huán)保中的局限與環(huán)保手段的優(yōu)化》，《環(huán)境保護》1994年第4期，第15頁。

????????[13] 蔡守秋：《論當代環(huán)境法學的發(fā)展》，載《法商研究》1998年第3期，第28頁。

????????[14] 呂忠梅：《中國環(huán)境法的革命》，載韓德培主編《環(huán)境資源法論叢》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第37頁。

????????[15] 中國社會科學院環(huán)境與發(fā)展研究中心：《中國環(huán)境與發(fā)展評論》（第1卷），社會科學文獻出版社2001年3月版，第311頁。

????????[16] 林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R.科斯等著《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第397頁。

????????[17] 林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R.科斯等著《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第397-382頁。

????????[18][19] 譚崇臺主編：《發(fā)展經(jīng)濟學的新發(fā)展》，武漢大學出版社1999年11月版，第628頁、625頁。

????????[20] 影子價格，又被稱為最優(yōu)價格，是反映整個社會資源供給與配置狀況的價格，等于資源投入的邊際收益。參見厲以寧、章錚：《影子價格》，《環(huán)境保護》1992年第11期第23頁。

????????[21] 劉劍文主編：《財政稅收法》，法律出版社1997年12月版，第323頁。

????????[22] 蔡守秋：《論環(huán)境資源市場法》，《環(huán)境保護》1994年第7期第39頁。

????????[23] 施曉清、王華東：《論排污交易體系》，《環(huán)境保護》1996年第2期第9-11頁。

????????[24] 趙坷：《區(qū)域控制及其立法建議》，《環(huán)境導報》1998年第5期第10頁。

????????[25] 呂忠梅：《中國環(huán)境法的革命》，載韓德培主編《環(huán)境資源法論叢》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第38頁。

????????[26] 唐東雄、吳靜芳：《市場經(jīng)濟給環(huán)境保護職能部門帶來了什么》，《環(huán)境保護》1995年第11期第6頁。

????????[27] 戴星翼：《走向綠色的發(fā)展》，復旦大學出版社1998年12月版，第172頁。