????????2、中介制度的缺乏。我國的環(huán)境政策總體而言是行政主導(dǎo)型的，忽視了市場及社會(huì)中間層（即中介組織）的作用。這種狀況不僅滋生了腐敗，而且造成了環(huán)境政策運(yùn)行的低效率。為了提高環(huán)境政策的效率，發(fā)達(dá)的中介組織是必不可少的，環(huán)保政策執(zhí)行的比較好的發(fā)達(dá)國家都有完善的中介制度，這恰是我所缺乏的。

????????3、社會(huì)保障制度的不健全。一國中眾多的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間難免會(huì)發(fā)生沖突，有時(shí)乃至?xí)鹕鐣?huì)的動(dòng)蕩，而社會(huì)保障制度則是緩解這些沖突的社會(huì)安全閥。環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間難免會(huì)發(fā)生矛盾，在沒有良好的社會(huì)保障制度的情況下，環(huán)保目標(biāo)往往會(huì)被犧牲。一些污染嚴(yán)重的企業(yè)之所以無法關(guān)閉（或破產(chǎn)），原因之一就在于我國社會(huì)保障制度不健全，待業(yè)人員的增加將影響社會(huì)的穩(wěn)定。

????????四、制度失敗的總結(jié)與反思

????????（一）關(guān)于制度失敗的總結(jié)

????????通過前面的分析，對我國環(huán)境制度可以總結(jié)出如下兩個(gè)特征：

????????1、過分強(qiáng)調(diào)行政機(jī)制的作用，忽視市場及社會(huì)的力量

????????現(xiàn)行環(huán)境制度帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府萬能觀念的濃重印跡，過分強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制機(jī)制的作用，懷疑并忽視了市場及社會(huì)的力量?！霸谖廴痉乐瘟⒎I(lǐng)域，基本原則和制度都是建立在行政管制的基礎(chǔ)上，即使是經(jīng)濟(jì)刺激措施也是依賴行政實(shí)施，具有行政制度的性質(zhì)。環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)化和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)只是處在研究階段，尚未形成制度性安排。資源立法領(lǐng)域也是貫穿著行政主導(dǎo)的思想，法律規(guī)范的安排與實(shí)施都是圍繞著政府供給與行政分配進(jìn)行，市場供給沒有進(jìn)入法律制度規(guī)定中?！盵15]這種制度安排的運(yùn)行成本高昂，效率低下，難以達(dá)到其預(yù)期的目標(biāo)。

????????2、個(gè)體化責(zé)任突出，社會(huì)化責(zé)任強(qiáng)調(diào)不足

????????我國的環(huán)境責(zé)任從最初的“誰污染，誰治理”到今天的“污染者付費(fèi)，利用者補(bǔ)償，開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、破壞者恢復(fù)”，盡管有了很大進(jìn)步，但只是沿著個(gè)體化責(zé)任的發(fā)展。以點(diǎn)源控制，濃度控制，末端控制為特征的制度都是基于個(gè)體化責(zé)任而創(chuàng)設(shè)的，本來可以在更廣范圍內(nèi)適用的限期治理制度，環(huán)境影響評價(jià)制度等也僅被限于個(gè)體化責(zé)任的范圍。然而，環(huán)境的公共物品特征要求在強(qiáng)調(diào)個(gè)體化責(zé)任的同時(shí)，將環(huán)境責(zé)任社會(huì)化。我國反映社會(huì)化責(zé)任的區(qū)域控制、總量控制等制度卻很不完善且未得到認(rèn)真地實(shí)施，使環(huán)境的外部性未得到有效地分配，造成了環(huán)境問題治不勝治、防不勝防的局面。

????????根據(jù)前面的兩點(diǎn)小結(jié)以及此前的論述，我們可以這樣概括我國環(huán)境政策之失?。涸诂F(xiàn)行制度安排下存在著（1）外部性（2）高昂的交易成本（3）制度的低效率。這些同時(shí)也是“外部利潤”的源泉，是進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力。

????????（二）關(guān)于制度失敗的反思

????????導(dǎo)致制度失敗的原因有很多，比較重要的有“統(tǒng)治者的偏好和有界理性，意識形態(tài)剛性，官僚政治，集團(tuán)利益的沖突和社會(huì)科學(xué)知識的局限性?！盵16]但本文認(rèn)為，在這些具體的原因背后還有更深刻的思想根源。環(huán)境制度失敗的思想根源在于狹隘的經(jīng)濟(jì)增長主義?！耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一我國新時(shí)期的基本路線做為對“以階級斗爭為綱”的反動(dòng)無疑是正確。但我們的政府政策及政府官員卻將其做了狹隘而僻頗的理解，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)對立起來，并以此來否認(rèn)環(huán)境保護(hù)的重要性，而沒有認(rèn)識到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是息息相關(guān)、相輔相成的。經(jīng)濟(jì)增長中很大一部分是靠消耗自然資源的“本全”，靠損害人類的全面的可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)而取得并維持。

????????我們之所以對制度失敗的思想根源進(jìn)行反思，原因在于思想（制度學(xué)派文獻(xiàn)一般稱為意識形態(tài)）具有重要的制度性作用。主要表現(xiàn)在其具有確認(rèn)現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)或制度變遷的合乎義理性的功能，能減少消費(fèi)虔誠的影子價(jià)格，淡化機(jī)會(huì)主義行為，減少“搭便車”問題的困擾，從而降低維持現(xiàn)行制度或進(jìn)行制度變遷的成本。[17]一種正確的指導(dǎo)思想可以較好地克服前文所述的制度失敗的諸種原因，增強(qiáng)人們對制度變遷的認(rèn)同感，將制度變遷的成本降到盡可能低的程度。這一重任現(xiàn)在只有可持續(xù)發(fā)展思想可以擔(dān)當(dāng)，其理應(yīng)成為我國環(huán)境法律制度的持導(dǎo)性思想。

????????關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的含義，人們常采用1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）提出的一份綱領(lǐng)性文件《我們共同的未來》中的定義，即“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?！钡@只是一個(gè)非常一般性的定義，實(shí)際上只是為環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)一提供了一個(gè)基本框架。具體而言，可持續(xù)發(fā)展要求我們在處理發(fā)展問題時(shí)應(yīng)遵循以下三項(xiàng)原則：第一，可持續(xù)性，即使人類社會(huì)發(fā)展具有一種長久維持的過程及狀態(tài)，是可持續(xù)發(fā)展的核心原則。這一原則一般被描述為生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)持續(xù)性和社會(huì)持續(xù)性三個(gè)方面。第二，公平性，即強(qiáng)調(diào)人類需求和欲望的滿足是發(fā)展的主要目標(biāo)，應(yīng)給所有人平等的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)他們過較好生活的愿望。這里的公平具有兩層含義：即同代人之間的橫向公平及代際之間的縱向公平。第三，系統(tǒng)性原則，即把人類及其賴以生存的地球看成一個(gè)以人為中心，以自然環(huán)境為基礎(chǔ)的系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治因素是相互聯(lián)系的。系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展有賴于人口的控制能力，資源的承載能力，環(huán)境的自凈能力，經(jīng)濟(jì)的增長能力，社會(huì)的需求能力，管理的調(diào)控能力的提高，以及各種能力建設(shè)的相互協(xié)調(diào)。[18]可持續(xù)發(fā)展的核心思想可以概括為：健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)建立在生態(tài)可持續(xù)能力、社會(huì)公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)之上；可持續(xù)發(fā)展所追求的目標(biāo)是，既使人類的各種需要得到滿足，個(gè)人得到充分發(fā)展，又要保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，不對后代人的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅；衡量可持續(xù)發(fā)展主要有經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)三方面的指標(biāo)，缺一不可。[19]這是一種新的發(fā)展觀，是對單純追求經(jīng)濟(jì)增長的“經(jīng)濟(jì)增長癖”的否定，能使經(jīng)濟(jì)沿著健康的軌道長期持續(xù)地發(fā)展。下面我們將提出的對環(huán)境制度創(chuàng)新的具體建議，便是以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)性思想的。在完善行政機(jī)制的同時(shí)，突出和強(qiáng)調(diào)市場及社會(huì)的作用；在強(qiáng)調(diào)個(gè)體化責(zé)任的同時(shí)，完善環(huán)境責(zé)任的社會(huì)化。通過這些措施將外部性內(nèi)部化，降低交易成本，提高制度效率，將外部利潤內(nèi)部化，促進(jìn)環(huán)境問題的解決及社會(huì)福利的增進(jìn)。

????????五、制度創(chuàng)新之一：構(gòu)建綠色市場制度體系

????????我們所將構(gòu)建的綠色市場制度體系，目的是在可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下，以完善的產(chǎn)權(quán)制度、價(jià)格機(jī)制及交易規(guī)則，將環(huán)境的外部性合理地內(nèi)部化，降低交易成本，以使市場機(jī)制對人們的行為能形成合理的激勵(lì)，引導(dǎo)人們合理地使用有限的資源及環(huán)境。

????????（一）強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束

????????我們構(gòu)建綠色市場制度的第一步是強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束，因?yàn)橥晟频漠a(chǎn)權(quán)制度是市場良性運(yùn)作的前提。如前文所述，完整的產(chǎn)權(quán)至少應(yīng)具備兩個(gè)重要的屬性：排他性和可讓渡性，下文將遵循這個(gè)思路對完善我國的資源及環(huán)境產(chǎn)權(quán)提出相應(yīng)的建議。首先，完善自然資源所有權(quán)的排他性。我國的自然資源所有權(quán)是公有的，由于體制的原因，這種所有權(quán)不可能具有可讓渡性，但這一遺憾我們可以通過強(qiáng)化資源的使用權(quán)來彌補(bǔ)。目前我國資源所有權(quán)的主要問題在于它的非排他性，即所有者及其代理人之間的權(quán)責(zé)不明。我們所應(yīng)努力的方向是明晰和強(qiáng)化資源的所有者及其各級代理人之間的權(quán)利與義務(wù)，以使他們各司其職，避免所有權(quán)主體的虛設(shè)。其次，完善資源使用權(quán)的初次分配。在資源所有權(quán)不可讓渡的情況下，我們以資源使用權(quán)制度來彌補(bǔ)這一缺憾，以打開通向資源有效配置之門。據(jù)科斯定理，在不考慮交易費(fèi)用及收入效應(yīng)的情況下，只要可以自由交易，產(chǎn)權(quán)的初始分配并不影響資源的配置效率。但我們所處的是一個(gè)資源交易管制較嚴(yán)，交易費(fèi)用高昂的社會(huì)，產(chǎn)權(quán)的初始配置對資源的配置效率具有很大的影響，為此，我們應(yīng)盡快建立和完善資源使用權(quán)的初級配置市場，嚴(yán)格按市場化運(yùn)作，將資源產(chǎn)權(quán)從資源管理部門行政權(quán)的束縛中解放出來，恢復(fù)其經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，以使資源達(dá)到優(yōu)化配置。再次，完善資源的使用權(quán)制度。我國資源使用權(quán)制度的主要缺陷在于缺乏讓渡性，許多資源的使用權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的，少數(shù)可讓的使用權(quán)又多有不得以謀利為目的等限制，這顯然有違產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)初衷。產(chǎn)權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷是為了促進(jìn)物的有效利用及流轉(zhuǎn)，是“由物質(zhì)存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系”，而不是僅僅為了規(guī)定物的歸屬。使用權(quán)作為用益物權(quán)更是為了物盡其用而設(shè)的，而物找到其最佳位置的前提便是產(chǎn)權(quán)的可讓渡性。為此，我們必須開放和完善資源的二級市場，解除資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，讓資源在自由的市場上找尋自己的位子。最后，盡快創(chuàng)設(shè)、完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。我們目前國家一級的環(huán)境產(chǎn)權(quán)立法仍是一片空白，而環(huán)境的稀缺性越來越大，供需嚴(yán)重失衡，急需相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度來引導(dǎo)人們的行為。環(huán)境產(chǎn)權(quán)主要有兩類，一是環(huán)境容量的使用權(quán)，也即排污權(quán)，二是享受優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利。我國雖然普遍實(shí)行排污收費(fèi)制度，卻沒有建立真正意義上的排污權(quán)制度，只有少數(shù)地方，如上海用地方法規(guī)的形式確定了這種制度。排污權(quán)是與總量控制、區(qū)域治理相聯(lián)系的一套制度，其表現(xiàn)形式一般是可轉(zhuǎn)讓的排污許可證。同時(shí)，也應(yīng)盡快從法律上確認(rèn)私人享受優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利，使環(huán)境保護(hù)工作具有深厚的民眾基礎(chǔ)及動(dòng)力。權(quán)利是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，在優(yōu)美的環(huán)境日益稀缺的今天，基于人的尊嚴(yán)及福利之考慮，對私人環(huán)境權(quán)的確認(rèn)已屬必要。

????????（二）矯正制度，為環(huán)境付費(fèi)

????????如前文所述，資源及環(huán)境價(jià)格的扭曲主要是現(xiàn)行制度安排的結(jié)果，因此，價(jià)格的矯正歸根結(jié)底是制度的矯正問題，也即通過制度創(chuàng)新將外部性內(nèi)在化，使資源及環(huán)境的價(jià)格等于其影子價(jià)格。[20]？本文認(rèn)為，環(huán)境稅的創(chuàng)設(shè)將有助我們矯正目前嚴(yán)重扭曲的價(jià)格。所謂環(huán)境稅，是指對一切開發(fā)、利用自然資源（環(huán)境要素）及環(huán)境的單位及個(gè)人按其開發(fā)、利用程度征收的一種稅。大體分為兩類：即資源生態(tài)稅和污染控制稅。（1）資源生態(tài)稅對自然資源價(jià)格的矯正作用。如前所述，自然資源價(jià)值包括兩部分：即經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對于決策單位而言是內(nèi)在化的，可以通過供求關(guān)系表現(xiàn)為價(jià)格，即只要有完善的資源市場（后文將論及），自然資源的價(jià)格便可以充分地反映其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而生態(tài)價(jià)值相對決策單位而言則具有很強(qiáng)的外部性，無法通過市場供求關(guān)系充分反映為價(jià)格，也就無法通過市場使自然資源的生態(tài)價(jià)值得到補(bǔ)償。但要達(dá)到自然資源的優(yōu)化配置，其生態(tài)價(jià)值必須得到充分的補(bǔ)償。這便要求我們通過市場之外的途徑補(bǔ)償自然資源的生態(tài)價(jià)值，使其內(nèi)在化。當(dāng)然這種市場之外的途徑有很多，但公開而公正的稅收手段理當(dāng)是我們的首選?？梢酝ㄟ^向一切開發(fā)、利用自然資源的單位及個(gè)人征收資源生態(tài)稅，使其生態(tài)價(jià)值內(nèi)在化。這里所講的資源生態(tài)稅并不等同于我國現(xiàn)行的資源稅?，F(xiàn)行的資源稅以自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，屬財(cái)產(chǎn)稅的范疇，其主要目的是調(diào)節(jié)資源的級差收入，為資源開采企業(yè)之間展開公平競爭創(chuàng)造條件。[21]而資源生態(tài)稅則以資源的生態(tài)價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，目的是補(bǔ)償資源開發(fā)、利用過程中生態(tài)價(jià)值的損失，為生態(tài)保護(hù)籌集資金。由于生態(tài)價(jià)值難以確定，做為替代的方法，一般按生態(tài)的恢復(fù)成本確定資源生態(tài)稅的征收額度。如是，在稅收及市場力量的共同作用下，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值將得到充分的補(bǔ)償，其配置效率將得到優(yōu)化。（2）污染控制稅對排污費(fèi)的替代。針對前文所述的排污收費(fèi)制度個(gè)體化責(zé)任的局限性，本文認(rèn)為應(yīng)以污染控制稅替代排污費(fèi)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任的社會(huì)化。這樣做的優(yōu)點(diǎn)如下：首先，增加了財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)環(huán)保資金的集中和更有效的利用；其次，同時(shí)具備約束和激勵(lì)的雙重功能，能更有效地引導(dǎo)企業(yè)以有利環(huán)境的方式生產(chǎn)；最后，既可以涵蓋生產(chǎn)活動(dòng)，也可以涵蓋消費(fèi)活動(dòng)。所以，污染控制稅可以有效克服排污費(fèi)的局限，更好地為環(huán)境付費(fèi)，將環(huán)境污染的外部性內(nèi)部化。同時(shí)，以稅收的形式為環(huán)境付費(fèi)，也符合環(huán)境做為公共物品的屬性，稅收其實(shí)就是民眾因享用政府提供的公共物品（如環(huán)境）而向國家支付的對價(jià)。

????????（三）完善交易規(guī)則及相應(yīng)的制度

????????在建立了完善的產(chǎn)權(quán)制度及合理的價(jià)格機(jī)制之后，交易規(guī)則及相應(yīng)制度的完善必然被提上日程，因?yàn)檫@些制度是產(chǎn)權(quán)制度和價(jià)格機(jī)制有效發(fā)揮作用的前提。對于自然資源市場而言，其規(guī)范體系除了產(chǎn)權(quán)和價(jià)格制度以外還應(yīng)包括以下內(nèi)容：關(guān)于交易主體及客體的規(guī)范，交易規(guī)則，市場中介制度，關(guān)于市場管理組織的規(guī)范，監(jiān)管規(guī)范，國家相關(guān)宏觀調(diào)控規(guī)范，法律責(zé)任及糾紛處理規(guī)范。[22]排污權(quán)交易體系則應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：1、技術(shù)要點(diǎn)：（1）福裕排放指標(biāo)的儲(chǔ)備；（2）互補(bǔ)政策；（3）監(jiān)測方法；（4）交易價(jià)格的確立；（5）排污指標(biāo)的時(shí)空折算。2、交易的主體及客體。3、交易原則：（1）總量控制原則（2）有償交易原則（3）分類交易原則。4、排污交易的類型。5、交易的步驟及方法。6、交易管理。[23]這些制度的具體內(nèi)容相當(dāng)繁雜，限于篇幅這里只是加以簡單地列舉，以提請對它們的注意。這些制度的完善將可以降低交易費(fèi)用并保障交易安全，保障產(chǎn)權(quán)制度與價(jià)格機(jī)制有效地發(fā)揮作用，引導(dǎo)出優(yōu)化的資源配置。