????????第二，國家、地方政府、企業(yè)和公眾合理分擔責任。為了建立循環(huán)型社會，必須使國家、地方政府、企業(yè)和公眾在合理承擔各自責任的前提下采取必要措施，并使其公平合理的負擔采取措施所需的費用。國家和地方政府承擔的是一種制定政策措施的責任，其實并不是具體的法律責任規(guī)定。[11] 而企業(yè)與公眾的責任則規(guī)定的較為詳盡。這里的企業(yè)責任更確切的說是一種生產(chǎn)者責任。在企業(yè)責任中貫徹了環(huán)境法的預防為主、防治綜合、綜合治理、污染者負擔責任、合理利用自然資源的原則。要求企業(yè)在經(jīng)營中采取必要措施，抑制原材料、產(chǎn)品和容器變成廢棄物；當它們成為可循環(huán)資源時，由企業(yè)負擔費用進行適當?shù)难h(huán)；當其不能循環(huán)使用時進行適當處置。另外，在企業(yè)的責任上，《建立循環(huán)型社會基本法》與各專項法相銜接，《特種家用機器循環(huán)法》、《建筑材料循環(huán)法》等法律中還具體規(guī)定了企業(yè)的義務和違反這些義務的行政處罰。公眾的責任是要抑制產(chǎn)品變成廢棄物，盡量循環(huán)使用，并適當處置廢棄產(chǎn)品。當然這更多是民事主體對自己的物的處置，若無強行法的禁止性規(guī)定，民眾享有處分自己財物的自由。因而與其說是民眾的責任，不如說是法律對民眾的一種號召。因為大多數(shù)消費品已經(jīng)課征了保護環(huán)境的稅。

????????第三，采取了環(huán)境影響事先評價制度。[12]法律規(guī)定避免企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動和公眾的消費活動產(chǎn)生廢棄物，盡量實現(xiàn)可循環(huán)利用的生產(chǎn)消費方式。企業(yè)在商品的制造、加工或者銷售和其他經(jīng)營活動中，對其經(jīng)營活動涉及的產(chǎn)品和容器應事先進行自我評價，據(jù)此設計可以降低產(chǎn)品和容器環(huán)境負荷的多種措施，以此來抑制該產(chǎn)品和容器變成廢棄物，在其成為可循環(huán)資源時則促進其循環(huán)，并降低循環(huán)和處置帶來的環(huán)境負荷。也向公眾提供必要信息，以便抑制產(chǎn)品和容器變成廢棄物，或者在其已經(jīng)變成可循環(huán)資源時對其進行循環(huán)或處置。

????????對環(huán)境影響事先評價還需與日本各地方的環(huán)境評價條例和1981年提交國會的環(huán)境評價法案聯(lián)系起來考慮。[13]擁有許可認可權的行政機關可以參考環(huán)境影響評價的結(jié)果決定是否許可認可。對容易造成廢棄物的，拒絕許可認可，從而通過行政權的阻止來確保循環(huán)生產(chǎn)經(jīng)營。但即將面臨的問題是，在循環(huán)經(jīng)濟事先評價實施的情況下，居民能否就企業(yè)環(huán)境評價程序與內(nèi)容的不適之處提起訴訟。在司法實踐中，對于開發(fā)行為的許可，在過去的判例中，其構(gòu)成取消訴訟對象的處分性一直得到承認，行政機關根據(jù)對環(huán)境方面的考慮不充分的評價書許可開發(fā)，或產(chǎn)生顯著的環(huán)境惡化已經(jīng)非常明白卻仍然許可開發(fā)的場合下，遭受因開發(fā)帶來的環(huán)境上的利益損害的附近居民，可以對許可提起取消訴訟，指責環(huán)境影響評價的程序上和內(nèi)容上的瑕疵，但是僅限于采取申報制而不是許可認可制的事業(yè)的場合下。[14]在循環(huán)經(jīng)濟事先評價上，目前雖無判例可循，也應認為在采取申報制的情形，允許居民就企業(yè)產(chǎn)品和容器事先評價程序與內(nèi)容上的不適之處提起訴訟；而在行政機關許可認可的情形則不應允許起訴，因為行政機關的鑒別能力應是高于普通民眾的，不能認為行政機關在決定過程中存在著構(gòu)成取消訴訟對象的“處分”。

????????第四，以法律的形式規(guī)定了建立循環(huán)型社會的計劃和計劃實施的時間表，確保循環(huán)經(jīng)濟的貫徹實現(xiàn)。內(nèi)容上，計劃應規(guī)定的事項是：（1）關于建立循環(huán)型社會政策的基本原則。（2）政府為了有計劃和綜合性地推進循環(huán)型社會的建立將要采取的政策。（3）除了前兩項所示內(nèi)容之外，為了有計劃和綜合性地推進循環(huán)社會的建立將要采取的政策。程序上，計劃應遵循以下幾個步驟：（1）中央環(huán)境會議向環(huán)境大臣提出制定有關建立循環(huán)型社會基本計劃的具體導則的建議。（2）環(huán)境大臣應根據(jù)導則，聽取中央審議會的意見，并同其他負責資源有效利用事物的部門大臣充分協(xié)商，在6個月內(nèi)擬訂建立循環(huán)型社會基本計劃的草案，提請內(nèi)閣會議決定。（3）當內(nèi)閣對草案做出決定之后，環(huán)境大臣應及時將建立循環(huán)型社會基本計劃向國會報告，并同時向公眾公開。（4）建立循環(huán)型社會基本計劃，一般每5年重新審議一次。[15]

????????第五，以科技和教育為后盾，加強技術研發(fā)和普及循環(huán)經(jīng)濟知識。由國家承擔促進建立循環(huán)型社會的科技發(fā)展的任務，包括制定與完善可循環(huán)資源的循環(huán)和處置造成環(huán)境負荷程度的評價方法，研究開發(fā)抑制產(chǎn)品變成廢棄物的技術，以及對可循環(huán)資源進行適當循環(huán)和處置的技術。循環(huán)型社會的建立還需要得到企業(yè)和公眾的理解與配合，國家也需采取必要措施，就建立循環(huán)型社會的相關知識，促進宣傳、教育和學習。[16]

????????第六，鼓勵民間團體自愿活動，加強國際協(xié)調(diào)與合作。日本的環(huán)境保護民間自愿性團體很多，為爭取民眾環(huán)境權做出巨大貢獻。這部法律鼓勵民間團體的包括回收可循環(huán)資源、轉(zhuǎn)讓或交換可循環(huán)資源，對已經(jīng)成為可循環(huán)資源的產(chǎn)品和容器進行有利于其循環(huán)和處置的標志等自愿活動，并且國家為其提供包括可循環(huán)資源產(chǎn)生、循環(huán)和處置狀況的信息。另外，日本國受地理狀況、資源的限制，經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展受到制約，與其他國家和國際組織之間的合作就很必要。這部法律也專門對此作出規(guī)定。[17]

????????三、對我國環(huán)境立法的啟示-循環(huán)經(jīng)濟立法的必要性和我國環(huán)境法的任務

????????發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建立循環(huán)型社會是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要方式，很多國家都越來越重視。而我國作為發(fā)展中國家在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時卻忽視了環(huán)境資源因素。環(huán)境資源問題使GDP受到前所未有的挑戰(zhàn)。中國環(huán)境污染經(jīng)濟損失大約占當年GDP的2.1-7.7%，中國生態(tài)破壞經(jīng)濟損失大約相當于當年GDP的5-13%，兩者之和大約為GDP的7-20%，也就是說，每實現(xiàn)1萬元GDP，大約需要造成700-2000元的環(huán)境損失。由此可見，中國經(jīng)濟的高速增長是以環(huán)境的巨大損失為代價的，是以環(huán)境要素資本來支撐和推動的，這必然是加大了經(jīng)濟增長的投入成本。[18]發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟并提供法律制度上的保障勢在必行，中國環(huán)境法面臨著所未有的重要任務。

????????（一）循環(huán)經(jīng)濟立法的必要性分析

????????進行循環(huán)經(jīng)濟立法首先是實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的要求。1992年6月在里約熱內(nèi)盧召開的世界環(huán)境與發(fā)展大會確立可持續(xù)發(fā)展作為人類社會發(fā)展的新戰(zhàn)略。在新戰(zhàn)略指導下，環(huán)境保護立法產(chǎn)生新理念，從單純的防治環(huán)境污染和其他公害以保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行牡淖匀?經(jīng)濟-社會復合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展基礎上的循環(huán)經(jīng)濟活動模式。2003年胡錦濤總書記在中央人口環(huán)境資源工作座談會上明確指出：“要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，將循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展理念貫穿到區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)建設和產(chǎn)品生產(chǎn)中，使資源得到最有效的利用。” 環(huán)境的污染和破壞，已發(fā)展成為威脅人類生活和發(fā)展的世界性的重大問題，引起國際社會的普遍關注。我國正處在經(jīng)濟發(fā)展的高速時期，應以持續(xù)的方式使用資源，提高效益，節(jié)約能源，減少廢物，改善傳統(tǒng)的生產(chǎn)和消費模式，控制環(huán)境污染和改善環(huán)境質(zhì)量，使經(jīng)濟的發(fā)展保持在環(huán)境資源的承載能力之內(nèi)。可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境法的目的價值，能夠表現(xiàn)出立法者所要追求的法律精神。因此，同樣重要的就是用法律的方式來對現(xiàn)實的社會關系進行法律的調(diào)整和保障。

????????其次，循環(huán)經(jīng)濟立法是確保環(huán)境安全和社會穩(wěn)定的需要。我國資源前景不容樂觀。原油進口量逐年激增，水資源緊張，不少礦藏超負荷開采，全國已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)十個資源枯竭型城市。環(huán)境嚴重超載。雖然作了很大的努力，但環(huán)境污染和生態(tài)退化只有局部改善，整體卻一直在惡化。近年來水體污染、黃河斷流、沙塵暴、江河洪水、非典疫情凸顯了生態(tài)問題的嚴峻。為了在保持經(jīng)濟發(fā)展的高速度的同時，確保環(huán)境的安全和社會的穩(wěn)定，根本的措施是改變經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)模式，向循環(huán)經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變。

????????循環(huán)經(jīng)濟法律制度也是實現(xiàn)環(huán)境保護基本國策的必然要求。盡管我們較早地把環(huán)境保護確立為基本國策，并且也制訂了一系列配套的環(huán)境經(jīng)濟政策，但環(huán)境政策在社會運行主流形態(tài)中呈現(xiàn)邊緣化狀態(tài)，環(huán)境保護在經(jīng)濟活動執(zhí)行過程中呈現(xiàn)軟弱化狀態(tài)。由于環(huán)境政策設計的邊緣化和環(huán)境保護實施的軟弱化，使得我們謀求平衡經(jīng)濟增長與資源環(huán)境壓力的目標，始終不能成為社會經(jīng)濟實踐的主流活動。這就需要設計一種新的制度構(gòu)架和政策安排，把解決環(huán)境污染與促進經(jīng)濟增長融合起來，并將這種融合形式植入到社會主流運行形態(tài)之中，并逐步使其成為主流經(jīng)濟運行形態(tài)。由于循環(huán)經(jīng)濟內(nèi)涵的多層次性和解決現(xiàn)實經(jīng)濟問題的針對性，我們完全可以把循環(huán)經(jīng)濟設計為這種制度構(gòu)架來解決物質(zhì)循環(huán)鏈中各利益實體的權利、義務與責任問題，利益分配問題，效率與公平問題。

????????從微觀來看，對循環(huán)經(jīng)濟進行立法也是公民環(huán)境權實現(xiàn)的有力保障。設立權利的目的是為了使之受到保護，保護是權利的應有之意。公民環(huán)境權是隨著社會文明的進步和對人的尊嚴及自由的日益重視，權利的種類和內(nèi)容不斷得以擴充和完善而進入文明體系的。[19]有些國家公民環(huán)境權已為憲法或?qū)ｉT的環(huán)境法確立并得到了較好的保護，順利地實現(xiàn)了從應有權利到實有權利的過渡，如波蘭、南斯拉夫、智利、巴西、匈牙利等國。另一些國家，雖然并未以立法形式明確承認公民環(huán)境權，但有了關于環(huán)境權保護的司法實踐，如美國和日本。[20]在我國還沒有以立法方式明確承認環(huán)境權，環(huán)境權對于我國公民來說還是一種應有權利。但隨著整個世界范圍對環(huán)境權的承認和保護，我國法學界認為公民環(huán)境權應作為一項基本人權的呼聲越來越高。[21]而循環(huán)經(jīng)濟的立法對于公民環(huán)境權的保護則是致關重要的。循環(huán)經(jīng)濟法律可以調(diào)動國家、政府、企業(yè)和全社會的力量實現(xiàn)社會資源的循環(huán)利用，防止廢棄物的產(chǎn)生，從而成為公民良好的生活環(huán)境的制度性保障，也體現(xiàn)了以人為本又兼顧社會整體利益的立法要求。

????????（二）現(xiàn)行環(huán)境法下的循環(huán)經(jīng)濟法律狀況分析

????????自1979年以來，中國在環(huán)境資源保護立法方面已有由全國人大制定的19部法律，由國務院頒布的30余部行政法規(guī)，由國家環(huán)?？偩值戎贫ǖ?0余件部門規(guī)章，由地方政府制定的900余件法規(guī)和規(guī)章，同時還有400余個全國性的環(huán)保技術標準。[22]上面我們從立法論的角度考察了日本循環(huán)經(jīng)濟的立法和在我國進行循環(huán)經(jīng)濟立法的必要性。但從解釋論的角度看，如果現(xiàn)行法對此并無規(guī)定，不論其合理性如何，那么仍只能局限于學理的探討，在實踐中是行不通的。

????????在環(huán)境法領域，憲法關于環(huán)境保護的規(guī)定是環(huán)境法體系的基礎，是各種環(huán)境法律、法規(guī)、制度的基礎。我國憲法對環(huán)境保護的基本政策和原則作了一系列的規(guī)定，如憲法第9、10、22、26條。其中第9條第2款是直接針對環(huán)境資源的：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人利用任何手段侵占或者破壞自然資源?！边@些條文是環(huán)境立法的基礎，但并未將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟寫進去。

????????在綜合性環(huán)境基本法層面上[23]，《中華人民共和國環(huán)境保護法》是1989年頒布并實施的。法律開宗明義規(guī)定：“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代業(yè)化建設的發(fā)展，制定本法。”也并未確立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和建立循環(huán)型社會的思想。只是在法律的個別條文提到應對資源提高利用率，如該法第第25條規(guī)定：“新建工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的技術改造，應當采用資源利用率高、污染物排放量少的設備和工藝，采用經(jīng)濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術?！?因此，循環(huán)經(jīng)濟在綜合環(huán)境基本法層面上目前還沒有規(guī)定。

????????在專項法層面上，目前的環(huán)境立法內(nèi)容龐雜，主要包括：《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1986年制定，1996年修正），《中華人民共和國水土保持法》 （1991年），《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年），《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》（1997年），《中華人民共和國節(jié)約能源法》（1998年），《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（2000年），《中華人民共和國水污染防治法實施細則》（2000年），《中華人民共和國大氣污染防治法》（2000年），《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》 （2002年），《中華人民共和國水法》（2002年），《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》（2002年），《中華人民共和國草原法》（2002年），《中華人民共和國放射性污染防治法》（2003年），《中華人民共和國防沙治沙法》（2003年）等。這些專項立法基本沒有像日本那樣采取循環(huán)經(jīng)濟立法理念，還是污染防治型的立法。雖然有學者認為《清潔生產(chǎn)促進法》是“第一次以基本法律的形式規(guī)范清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，標志著我國可持續(xù)發(fā)展事業(yè)有了歷史性進步?！盵24]也有學者認為：“《清潔生產(chǎn)促進法》作為專門性法律，借鑒和總結(jié)了……循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗，為企業(yè)層次上的循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供了一套比較抽象的法律解決機制?！盵25]但筆者認為，該法離循環(huán)經(jīng)濟的立法要求還有很大的差距。清潔生產(chǎn)只是循環(huán)經(jīng)濟的一個初級階段，在于把末端防治轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^防治，著眼于生產(chǎn)領域，而循環(huán)經(jīng)濟則是整個社會經(jīng)濟活動的循環(huán)過程，解決的是資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。循環(huán)經(jīng)濟模式把環(huán)境與資源看作經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生要素，而清潔生產(chǎn)方式下，資源環(huán)境仍然是在經(jīng)濟發(fā)展之外考慮。循環(huán)經(jīng)濟立法模式下需要國家、地方政府、企業(yè)和公眾的全部參與，而清潔生產(chǎn)主要還是定位在企業(yè)層面。因而盡管采納了循環(huán)經(jīng)濟的部分理念，我國的《清潔生產(chǎn)促進法》還不能看作是循環(huán)經(jīng)濟立法。

????????只是在比較低的立法層面上，出現(xiàn)了2002年遼寧省制定的《遼寧省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟試點方案》。

????????由此可見，從我國目前的環(huán)境法體系來看，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法還基本處于空白狀態(tài)。這些法律并未對循環(huán)經(jīng)濟直接做出規(guī)定，只是個別法律附帶的起到了一些循環(huán)經(jīng)濟的效果，是不全面、不系統(tǒng)，因而也是不科學、在實踐中無法被認可的。

????????（三）循環(huán)經(jīng)濟立法的構(gòu)想-中國環(huán)境法修改的任務

????????雖然我國基本沒有循環(huán)經(jīng)濟的立法實踐，但國際國內(nèi)的形勢要求我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。比較日本的循環(huán)經(jīng)濟立法背景及狀況，我國目前的循環(huán)經(jīng)濟立法還只不過處于萌芽階段，法律、法規(guī)對循環(huán)經(jīng)濟的規(guī)定零星而無可操作性，環(huán)境法的修改任重而道遠。筆者認為，修改應從長遠考慮，制定一個環(huán)境法整體的修改框架和規(guī)劃，把循環(huán)經(jīng)濟的理念貫徹進去，確立循環(huán)經(jīng)濟立法的基本原則，制定操作性強的類似于《建立循環(huán)型社會基本法》的基本法和完善各項專門立法。

????????在基本原則上，應該遵照我國環(huán)境法的基本精神，確立建立循環(huán)型社會的基本原則。把基本原則提升到建立循環(huán)型社會的高度上一是可以保證環(huán)境發(fā)展優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展，防止以破壞環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展。在這一點上環(huán)境法具備法的一般屬性，能夠使國家調(diào)節(jié)環(huán)境社會關系的活動遵循客觀規(guī)律并具有普遍效力，能夠影響和引導被調(diào)節(jié)主體的環(huán)境決策和行動使之符合環(huán)境法的價值目標。二是給環(huán)境立法體系提供一個總的方向，在考慮各個法律制定與修改時都不致偏離。三是國家和各級政府在制定相應計劃和綜合性的推進建立循環(huán)社會政策的實施時以此為目標。環(huán)境法不僅具有一般法的穩(wěn)定性屬性，更具有其它法所不突出的靈活性特征。環(huán)境問題的廣泛性和復雜性特征要求國家必須適時地調(diào)整環(huán)境政策，改變調(diào)節(jié)方式，利用多種手段協(xié)同調(diào)節(jié)。在根據(jù)情況及時作出變化時要始終堅持建立循環(huán)型社會的基本原則。四是通過在全社會普及環(huán)境法知識，讓企業(yè)和公眾都有建立循環(huán)型社會的參與意識，并自覺地循環(huán)利用社會資源、保護環(huán)境并相互監(jiān)督。