摘　要:安全生產執(zhí)法監(jiān)察是安全生產監(jiān)督管理的重要內容,但安全生產執(zhí)法監(jiān)察在我國還處在起步階段,存在許多薄弱環(huán)節(jié),仍在不斷探索實踐的過程當中。本文在概括安全生產執(zhí)法監(jiān)察工作中主要問題的基礎上,探討了安全生產執(zhí)法監(jiān)察工作中應注意的主要環(huán)節(jié),并提出了加強安全生產執(zhí)法監(jiān)察工作的建議。
??????? 關鍵詞:安全生產;執(zhí)法監(jiān)察;法律;體系
??????? 安全生產執(zhí)法監(jiān)察是安全生產監(jiān)督管理的重要內容,是在市場經濟條件下實施依法監(jiān)管的主要途徑,是各級安全生產監(jiān)督管理部門實施監(jiān)督管理的有效手段。安全生產執(zhí)法監(jiān)察對及時發(fā)現事故隱患、糾正安全生產違法行為、促使企業(yè)建立自我約束機制具有不可替代的重要作用。安全生產執(zhí)法監(jiān)察在我國尚處于起步階段,存在諸多需解決的問題和完善的環(huán)節(jié),還在不斷探索實踐中,需要進一步推動安全生產執(zhí)法監(jiān)察體系建設和提升安全生產執(zhí)法監(jiān)察力度。
??????? 1?安全生產執(zhí)法監(jiān)察存在的主要問題
??????? 安全生產關系人民群眾的生命財產安全,關系改革發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。盡管我國經濟一直高速發(fā)展,但因經濟基礎薄弱,受生產力發(fā)展水平所限,安全管理基礎差的問題仍然十分突出,安全生產執(zhí)法監(jiān)察存在問題主要體現在以下方面。
??????? 1·1　執(zhí)法監(jiān)察體系建設不完善,監(jiān)管力量薄弱
??????? 我國是一個發(fā)展中大國,安全生產攤子大、任務重。到2006年底,全國有各類煤礦約1·9萬處,非煤礦山9·74萬處,?；飞a企業(yè)2·1萬家,煙花爆竹生產企業(yè)5800家,建筑施工企業(yè)7·17萬家。全國各類機動車保有量1·44億輛,加油站7萬多座,鐵路與公路交叉道口1·44萬處。每天民航起落飛機1萬多架次,內河和海上飄泊行駛大小船只150多萬艘。而在監(jiān)管監(jiān)察力量方面,截至2006年底,全國各省(區(qū)、市)和新疆生產建設兵團、各市地和92%的縣,已建立安全生產監(jiān)管機構;9個省市、156個市地和1197個縣建立了安全生產執(zhí)法隊伍,全國共有監(jiān)管人員約5·5萬人[1]。同我國龐大的生產經營單位數量相比,當前我國的安全生產監(jiān)管力量薄弱,安全生產監(jiān)管監(jiān)察機構設置與監(jiān)管監(jiān)察人員設置呈“倒金字塔”結構,越到基層,監(jiān)管監(jiān)察力量越薄弱,難以適應安全生產監(jiān)管監(jiān)察工作的需要。
??????? 1·2　安全生產執(zhí)法監(jiān)察職責不明確,執(zhí)法監(jiān)察機制未理順
??????? 我國安全生產監(jiān)管體制幾經變革,形成了現在的多部門分管的體制,導致在實際中綜合管理與行業(yè)監(jiān)管職責不清晰、公共安全與職業(yè)安全衛(wèi)生混淆。安監(jiān)部門往往投入了很多人力對本應屬于其他行業(yè)監(jiān)管的人群密集場所和建設工程等實施監(jiān)管,出現安全生產監(jiān)管越位錯位現象,這既有悖于一個監(jiān)管環(huán)節(jié)不允許設置兩個以上、具有相同處罰權的執(zhí)法主體的行政處罰原則,也難以形成統(tǒng)一高效的工作機制,增加了部門間的協(xié)調工作,降低了安全監(jiān)管效率。實際上,綜合監(jiān)管與其他行業(yè)監(jiān)管的關系,應當主要體現在綜合監(jiān)管是對其他行業(yè)安全生產工作的指導、協(xié)調和監(jiān)督,而不是代替。目前,安全生產監(jiān)管部門僅對危險化學品、非煤礦山和煙花爆竹重點行業(yè)做到了全面監(jiān)察,而對商業(yè)、娛樂、建筑等歸口其他部門負責安全監(jiān)管的行業(yè),監(jiān)察范圍很窄,有效穩(wěn)定的聯(lián)合執(zhí)法機制還未建立[2]。
??????? 1·3　監(jiān)管監(jiān)察手段落后,專業(yè)執(zhí)法水平不高
??????? 安全生產監(jiān)管監(jiān)察機構工作任務極其繁重,但各級政府對這一部門的支持力度是遠遠不夠的。越到基層,監(jiān)管監(jiān)察任務越重,但財力、物力、人力的配備卻越少,資金、車輛、人員、通訊工具等十分匱乏,無法正常開展工作[3]。大多數機構缺少安全監(jiān)察專項經費,有的還沒有監(jiān)察專用車輛,缺乏必備的執(zhí)法監(jiān)察設備。安全生產執(zhí)法監(jiān)察工作專業(yè)技術性強,大部分執(zhí)法監(jiān)察人員因缺乏工作經驗和專業(yè)知識,執(zhí)法水平有待提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產管理,只有監(jiān)督檢查權和上報權,沒有與管理責任相對應的強制手段和處罰權,鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管權力的缺位使得屬地監(jiān)管職責落實不力。安全生產執(zhí)法監(jiān)察缺乏有效的技術保障手段,安全生產信息、宣傳、培訓、應急救援等體系極不健全,安全檢測檢驗、安全評估和鑒定、安全標識和安全防護用品管理等尚未在全國各行業(yè)普遍、有效地推行,執(zhí)法監(jiān)察難以有效開展。這些情況都嚴重制約著安全監(jiān)管監(jiān)察工作的有力開展。
??????? 1·4　安全監(jiān)管監(jiān)察工作缺乏更具可操作性的法律依據
??????? 2002年頒布實施《安全生產法》后,雖然國家也頒布實施了一些配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件,但仍缺乏可操作性強的法律規(guī)范,不能適應監(jiān)管監(jiān)察工作的實際需要。尤其是《安全生產法》中確定的綜合監(jiān)督管理內涵不清、安全生產標準體系建設嚴重滯后等,使得綜合監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管職能不能正常履行,一些法律規(guī)范確定的制度得不到有效執(zhí)行,在一定程度上影響到了安全監(jiān)管監(jiān)察工作的開展[3]。
??????? 2?安全生產執(zhí)法監(jiān)察需注意的主要環(huán)節(jié)
??????? 2·1　理順工作關系,明確職責分工
??????? 在執(zhí)法監(jiān)察機構內部建設方面,人員構成應按照功能設置進行機構職能細化。一是從事管理、文秘等工作的行政人員;二是專業(yè)監(jiān)察人員,依據監(jiān)察工作的實際需要,劃分成礦山、化工等專業(yè)監(jiān)察部門,主要承擔各自領域中企業(yè)現場監(jiān)察工作;三是技術支撐隊伍,主要承擔檢測檢驗、統(tǒng)計分析和安全科技等技術服務工作。該三部分人員構成了安全生產執(zhí)法監(jiān)察的基礎框架,職責上要分工明確。
??????? 為了履行好各自的工作職責,各級執(zhí)法監(jiān)察隊伍要正確處理好四個關系:一是處理好安監(jiān)局與執(zhí)法監(jiān)察隊伍的關系。各級執(zhí)法監(jiān)察隊伍一般都是安監(jiān)局下屬機構,所以一定要在同級安監(jiān)局的領導和授權下開展工作。二是處理好執(zhí)法監(jiān)察機構與同級安監(jiān)部門內設機構之間的工作關系。各級安監(jiān)部門的內設機構主要職責側重于調查研究、制定政策、審核發(fā)證、驗收審批等。執(zhí)法監(jiān)察機構是在安監(jiān)局的領導下,圍繞安全生產監(jiān)管監(jiān)察工作的中心任務,深入生產經營單位,發(fā)現、糾正、制止、查處違法行為,并依法實施行政處罰。三是處理好不同級別執(zhí)法機構之間的關系。按照“屬地監(jiān)管、分級負責”的原則,上級執(zhí)法監(jiān)察機構抽查下級監(jiān)察范圍內的生產經營單位時,要搞好銜接和溝通,避免重復檢查,更不能出現重復處罰。四是處理好執(zhí)法監(jiān)察機構與其他職能部門之間的工作關系。要注意發(fā)揮和借助于各執(zhí)法部門的作用,特別是要處理好與公安、交通、國土資源、城管、質監(jiān)、工商、環(huán)保、衛(wèi)生等部門的關系。凡是涉及特種設備、消防、民爆器材、交通運輸等方面的違法行為時,應及時轉交其他有關部門辦理,不搞越權處罰。
??????? 2·2　加強制度建設,統(tǒng)一執(zhí)法工作標準,規(guī)范執(zhí)法程序　
??????? 從隊風、執(zhí)法崗位職責、政治學習、行政管理、執(zhí)法標準、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書、案件執(zhí)法卷宗、執(zhí)法統(tǒng)計分析、隱患跟蹤整改、事故處理跟蹤落實、錯案追究、檔案管理以及執(zhí)法監(jiān)察責任制等方面,建立健全安全生產執(zhí)法監(jiān)察規(guī)章制度。要用法律、法規(guī)、規(guī)章的形式明確具體的執(zhí)法主體(包括交辦、協(xié)辦單位),執(zhí)法范圍、權限、執(zhí)法程序,執(zhí)法原則,執(zhí)法目標和任務,執(zhí)法責任,獎懲制度等,保障《安全生產法》等法律法規(guī)的正確實施。
??????? 執(zhí)法監(jiān)察工作中要做到統(tǒng)一執(zhí)法工作標準,規(guī)范執(zhí)法行為。通過對執(zhí)法監(jiān)察法規(guī)依據進行系統(tǒng)的統(tǒng)計、整理和分類,按照過罰相當,處罰教育相結合的原則,根據違法行為的事實、性質、情節(jié)和社會危害程度,對涉及處罰幅度的條款進行分解量化,制定詳細的安全生產執(zhí)法監(jiān)察標準。全面界定執(zhí)法方法、整改時間、隱患整改期間的安全措施、處罰方式、處罰依據、自由裁量處罰標準、服務要求等,分解和細化執(zhí)法監(jiān)察程序,規(guī)范具體的執(zhí)法監(jiān)察工作程序,便于執(zhí)法監(jiān)察人員掌握和操作。實現對每一件違法案件的處理,從立案、調查取證、事實證據認定、法律條款適用、處罰告知、處罰決定、處罰救濟、文書制作、卷宗歸檔等都形成一套比較嚴格規(guī)范的程序,便于更好地開展安全生產執(zhí)法監(jiān)察工作,使其規(guī)范化、標準化。