我國是世界上災害頻率最高、災害種類最多且受災害破壞最嚴重的少數(shù)國家之一。隨著我國經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化步伐加快，新材料、新工藝和新能源的廣泛使用，火災、爆炸、水災、冰凍、地震、泥石流、危險化學品泄漏、空難、水上及陸上交通事故、建筑物倒塌、公共衛(wèi)生事件等不斷發(fā)生，各種災害事故日趨常態(tài)化、復合化、大型化，突發(fā)事件、人為事故呈逐年上升趨勢，事故總量居高不下，特大事故頻發(fā)，這些事故如得不到迅速有效處置，勢必給人民群眾生命安全和國家財產(chǎn)造成不可估量的損失，而且對社會秩序和公共安全造成嚴重威脅。因此，需要有一支專業(yè)化的消防應急救援隊伍。

一、我國應急救援現(xiàn)狀及存在問題

我國各級政府為保障經(jīng)濟科學發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，在應急救援方面投入了大量人力、物力和財力，配備了大量救援裝備，建立了相關的工作機構，加強了各部門、各系統(tǒng)的力量建設，可以說。某些系統(tǒng)、行業(yè)的救援能力得到了較大加強。但是，由于政府、部門職能分工較細且相對獨立，救援力量散于各個部門、系統(tǒng)和企業(yè)，難以形成統(tǒng)一有效的救援力量體系。相反，部門分割、力量分散、多頭投入、浪費程度高的現(xiàn)象卻越發(fā)嚴重，并呈蔓延趨勢，應急救援力量缺乏統(tǒng)一協(xié)調，難以發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢。公安消防部隊、醫(yī)療救護隊、礦山救護隊、水上救護隊、企業(yè)專職消防隊及供水、供電、供氣和交通等等，看似專業(yè)隊伍不少，應急救援力量貌似頗為強大，實則缺乏應急救援常備機制，缺乏戰(zhàn)平結合的相應制度，單獨處理各自領域救援尚可，聯(lián)合處置復雜的救援任務，救援工作效率就顯得十分低下。

（一）缺乏跨領域專業(yè)的管理部門

目前現(xiàn)有的應急組織機構眾多，在國家層面上缺乏統(tǒng)一的綜合領導機構和常設性危機管理協(xié)調機構，不能把危機的前期控制過程納入政府長遠戰(zhàn)略目標、規(guī)劃與日常管理中，因而現(xiàn)有組織體系無法適應預警與快速反應的需要。由于政府的職能尚未明晰，很多綜合性的危機管理決策行動往往變成了上下級政府以及部門之間相互推諉扯皮的過程，一旦需要動用各方資源的重大危機爆發(fā)，或是多種危機事件并發(fā)，可能會使政府在處理危機事件中不能很好地加以協(xié)調，從而嚴重影響政府處理緊急事務的效率。當前的公共突發(fā)事件應急管理體系結構，在組織救援力量、救災資源調度等方面，層級多、部門多，僅靠國務院或地方政府的應急辦協(xié)調指揮跨部門、跨系統(tǒng)、跨行業(yè)的應急救援工作，往往作用相當有限，經(jīng)驗較為缺乏，工作力度和專業(yè)化程度明顯不足。

（二）應急救援主體力量不明確

從我國應急救援工作的實際需要看，常態(tài)下的事故災難頻率高、數(shù)量多、專業(yè)性強，需要明確一支歸政府直接指揮、綜合性應急救援專業(yè)力量。目前由于從中央到地方，均沒有明確應急救援主體力量，現(xiàn)分屬不同行業(yè)和部門的專業(yè)應急救援隊伍多是在計劃經(jīng)濟時期建立的，互不隸屬，力量分散，功能單一，使日常的應急救援中出現(xiàn)多頭指揮、現(xiàn)場混亂，各行業(yè)專業(yè)隊伍各自為政，難以形成有效地合力等問題，致使救援處置不力，近十多年來發(fā)生的重特大災害事故救援事實證明，因應急救援主體不明、行動遲緩、指揮處置不力，導致小災成大災的教訓極為深刻。雖然明確提出建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急救援機制，形成政府主導、部門協(xié)調、軍地結合、全社會共同參與的應急管理工作格局，但實際上仍然沒有明確應急救援的主體力量。

（三）應急救援行動缺少法理支撐

現(xiàn)行的各種法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及黨中央、國務院和部門文件，對突發(fā)重大災害應急救援隊伍特別是部隊如何調派、聯(lián)動，聯(lián)動后指揮體系的建立、救援的職責分工都未上升到法律的高度。因此造成災害事故的緊急救援聯(lián)動中，不按規(guī)定履行職責、事故發(fā)生后反應遲緩、工作隨意性大、本位主義嚴重等情況屢有發(fā)生，使救援行動的整體聯(lián)動因缺乏法律保障而顯得渙散無力，削弱了戰(zhàn)斗力。面對如汶川大地震等突發(fā)災害，需要在全國范圍、短時間內(nèi)調集眾多救援人員和裝備前往災區(qū)一線，沒有跨省市調集救援力量方面的預案和體制的支撐是無法實施的。

（四）應急救援專業(yè)裝備分布不合理

應急救援處置工作的成功與否，在很大程度上打的是技術戰(zhàn)、裝備戰(zhàn)。裝備建設是提高救援戰(zhàn)斗力的新增長點，由于目前應急救援裝備沒有健全的戰(zhàn)勤保障機制，無法對有限資源進行合理的配置和優(yōu)化使用，造成應急救援技術、裝備普遍存在數(shù)量不足、技術落后等問題，嚴重缺乏針對性強、特殊專用的先進救援裝備，遠不能滿足處置各種災害事故的需要。雖然消防部隊已經(jīng)配備了一定數(shù)量較為先進的救援器材裝備，但與地震、坍塌等重大搶險救援實戰(zhàn)需要仍存在較大差距。目前用于專業(yè)救援的一些特勤裝備主要集中在大、中城市的特勤大（中）隊，而其他普通消防站專業(yè)救援器材相對缺乏，尤其是一些高精尖的救援裝備更是鳳毛麟角，嚴重缺乏。因此，受裝備量少質差的影響，以消防部隊為主參加重大緊急救援任務的能力被大大削弱。

（五）應急救援專業(yè)人才匱乏

一是消防警力嚴重不足，消防隊建設滯后，裝備跟不上形勢發(fā)展的需要。目前世界發(fā)達國家消防警力為每萬人10 至15 人，我國每萬人消防警力為0.94，遠低于世界每萬人3 至5 人的平均水平，致使有相當數(shù)量的災害不能在第一時間得到有效控制。遇到類似塌方、地震這樣大規(guī)模災害事故，就難以應付突如其來的超負荷工作，最多也只能在整個救援中擔負某一方面或某一局部的任務，人力不足常常是消防部隊在各類應急救援中處于被動的局面。同時由于人員更替，造成了現(xiàn)有裝備不能充分發(fā)揮效能。

二是應急救援是一門邊緣科學，涉及化學、物理、建筑、地質等多門學科，需要從業(yè)人員具有較高的綜合素質，目前實行的現(xiàn)役消防體制，消防從業(yè)人員流動性大、專業(yè)性不強，轉業(yè)、復員、提升和崗位交流等多種原因導致消防專業(yè)人員從業(yè)極不穩(wěn)定，在積累了一定的工作經(jīng)驗，業(yè)務略有精通之際，就被更換、調整。同時，受《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》限制，當具備一定專業(yè)技能的人員不能再進一步晉升職務時就必須退出現(xiàn)役，不論學歷、能力、實力如何都沒有回旋的余地；受《中華人民共和國兵役法》限制，仍然不能把消防法救援作為一項終生的事業(yè)來完成，因為還是有退出現(xiàn)役的一天。

二、對策與建議

（一）在法律上明確消防在應急救援中的主體地位

按照國務院《實施國家突發(fā)事件總體預案》確定的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類、17 小類突發(fā)公共事件分級標準，消防部隊承擔和參與了其中四大類、10 小類突發(fā)公共事件的應急救援任務，因此應盡快完善配套的法律法規(guī)，依法確立公安消防部隊為應急救援主體力量的地位，明確職責任務，完善主體地位的配套機制。同時，積極推動應急救援立法工作，建立符合國情、利國利民的應急救援法律保障體系，切實將各類災害事故的預防、各種社會應急救援隊伍建設以及發(fā)生災害事故后的指揮機制等納入法治軌道。逐步形成“政府領導、部門參與、統(tǒng)一指揮、協(xié)調配合”的社會應急救援聯(lián)動機制，形成在當?shù)卣慕y(tǒng)一領導下，以消防部隊為核心的應急救援專業(yè)力量，從而達到指揮調度其他應急救援力量和調集社會應急物資，發(fā)揮其專業(yè)和綜合優(yōu)勢，減少現(xiàn)場協(xié)調環(huán)節(jié)，力求快速決策，有效處置各類災難事故。

（二）整合應急救援力量，強化專業(yè)能力

我國應急救援資源有限且分散，消防部隊作為應急救援的重要力量，在體制、編制、法律和經(jīng)費保障等方面不足制約了其作為應急救援隊伍的發(fā)展。要集中人力、財力、物力，建強、建好一支專業(yè)化、功能集約化的隊伍。因此，必須有效整合有限資源，本著“整合資源、提升能力、服務大眾”的要求，加快實踐，推動建設。要整合現(xiàn)有的各種應急救援力量，對原有的應急救援力量，除特殊領域或特種技能要求的以外，要進行撤并。明確各地擬建、在建的地震應急救援隊、防空救援隊、民航空難事故搶險隊、化學毒害品事故搶險隊、核事故搶險救援隊等行業(yè)應急救援隊伍?？h（市）級以上政府在建或規(guī)劃中的“應急救援中心”要依托當?shù)叵啦筷牻M建，避免重復建設和資源浪費。國外發(fā)達國家的消防機構一般集“滅火、救災、救護”于一體，在處理各種災害事故的同時開展醫(yī)療緊急救護，配備有緊急醫(yī)療救護車和醫(yī)生，規(guī)定由消防部門負責醫(yī)療急救業(yè)務。我們本著與國際接軌的要求，充分發(fā)揮公安消防站布點密集，車輛、人員出動迅速的優(yōu)勢，積極探索將“120”與“119”合并，由消防隊承擔醫(yī)療急救業(yè)務，努力將消防隊簡稱“消防、救災、救護”三位一體的政府應急救援專業(yè)的主干力量。

（三）完善應急聯(lián)動機制，形成救援合力

國家對完善應急救援聯(lián)動機制，建立統(tǒng)一的指揮平臺給予了高度重視。在大規(guī)模突發(fā)災害事故的應急處置中，如何有效地把各種作戰(zhàn)力量統(tǒng)一起來，形成有機聯(lián)系的整體，是當前社會救援面臨的重大現(xiàn)實問題。消防部隊作為應急救援專業(yè)力量，能夠實現(xiàn)應對突發(fā)公共事件的快速反應，可以在第一時間快速趕赴現(xiàn)場，在醫(yī)療搶救人員生命為主的應急救援中，起到“尖兵”作用。但由于突發(fā)公共事件的多樣性和復雜性，僅靠公安消防部隊不可能完全應對各類不同類型、不同規(guī)模的突發(fā)公共事件。因此，必須健全聯(lián)動機制，真正建立起以消防為主，其他多種力量為輔，有層次、有結構、緊密聯(lián)系、互相配合的應急救援聯(lián)動機制。明確的指揮關系、統(tǒng)一的應急救援指揮平臺和高效的應急協(xié)調聯(lián)動機制，能真正地將應急救援力量有機融合。極大地提高快速反應能力和聯(lián)動作戰(zhàn)能力。以快速的信息通訊網(wǎng)絡、完整的基礎信息數(shù)據(jù)、先進的指揮系統(tǒng)和經(jīng)驗豐富的專家智囊團為基礎，對應急救援行動的處置過程進行資源整合，形成權威性、強制性、較為統(tǒng)一的應急救援指揮平臺，通過整合，改變現(xiàn)在以部門和行業(yè)分而治之的離散狀況。實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)，以及不同警種、救援力量之間的“統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)”，準確、快捷、有序、高效應對各種特殊、突發(fā)和重要事件，促使應急救援工作進一步程序化、規(guī)范化、制度化。

（四）實現(xiàn)社會儲備與專業(yè)儲備有機結合

為了使消防部隊在應急救援中能夠快速準確的搜尋被困人員、成功進行營救，就必須加大消防經(jīng)費、基礎設施和裝備的投入，將消防警力、消防基礎設施和裝備建設與社會經(jīng)濟發(fā)展同步考慮、同步建設，為承擔應急救援任務提供組織和物資保障。充分發(fā)揮社會各方面在應急救援物資生產(chǎn)和儲備方面的作用，實現(xiàn)社會儲備與專業(yè)儲備的有機結合。同時，裝備器材的配備要瞄準先進技術和優(yōu)良性能，注重合理的裝備結構，確保功能完備。特別是加強、加快消防特勤隊伍的專業(yè)化裝備建設，盡快完善以應急救援工具車和生命探測儀、蛇眼探測儀、救援撐桿、起重氣墊、液壓破拆工具等應急救援器材為主的裝備結構，不斷提升消防應急救援的專業(yè)處置能力。

（五）改革消防現(xiàn)役制度，充實專業(yè)隊伍力量

目前，我國有公安消防現(xiàn)役人員13 萬人，每萬人口消防員人數(shù)僅為0.94，遠遠低于發(fā)達國家甚至一些發(fā)展中國家的平均水平，這與我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展是不相稱的。隨著消防職能由單一的防火、滅火向滅火、救火、應急救援的復合型轉化，為適應社會發(fā)展的需要，消防體制改革勢在必行，消防職業(yè)化是必然趨勢。建立以職業(yè)制為主體、多種體制相結合的新型消防體制。

一是由國家對消防編制進行擴編，增加一線執(zhí)勤力量，提高消防部隊綜合應急救援能力。在直轄市、省會和計劃單列市組建消防應急救援大隊；在地級市組建消防應急救援中隊；在縣（市）消防中隊建立應急救援分隊，以適應所承擔的綜合應急救援任務的需要。

二是將干部、士官的服役年限延長，特別是長期戰(zhàn)斗在一線的指揮員、戰(zhàn)斗班長，在身體、技能、理論等考核合格的情況下，可以服役到退休，由政府給予相關的勞動保障和待遇。

三是積極發(fā)展多種形式的消防隊伍。建立由政府給予相關勞動保障和待遇的合同制消防員隊伍，強化一線執(zhí)勤力量；減少非執(zhí)勤用兵，行政車駕駛員、炊事員、衛(wèi)生員、窗口服務人員等非執(zhí)勤崗位招聘地方人員來擔當，減少用兵，重點將現(xiàn)役兵員用在應急救援專業(yè)力量的充實上；動員各種力量參與應急救援工作， 加強動員社會團體、企事業(yè)單位以及對志愿者隊伍的招募、組織和培訓，鼓勵志愿者參與應急救援工作，從而充實消防部隊整體戰(zhàn)斗力；將醫(yī)療救護先行納入消防搶險救援序列，逐步實現(xiàn)消防部隊與專業(yè)救援體系的有機整合，真正解決多頭參與、指揮不靈的問題。我們相信，逐步確立以消防作為應急救援的專業(yè)化力量，是必然的趨勢。