國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 施衛(wèi)祖

　　工傷保險與安全生產(chǎn)相結(jié)合是人們的共識。而如何結(jié)合，怎樣發(fā)揮工傷保險在事故預(yù)防中的作用？分析國內(nèi)外工傷保險的管理體制、運行模式和工作特點，人們不難從中得出結(jié)論。

　　中國工傷保險的基本情況

　　1951年2月26日，政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國勞動保險條例》，1953年1月2日又重新修訂頒布，從此，我國開始推行工傷保險管理制度。但是由于種種原因，工傷保險真正得到迅猛發(fā)展還是在1996年原勞動部發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》之后。

　　目前，我國工傷保險管理的職能部門是勞動和社會保障部，管理模式采取屬地管理，地市級統(tǒng)籌，共擔(dān)風(fēng)險的辦法。遵循"統(tǒng)籌共濟(jì)"、"大數(shù)法則"?；鸸芾?以支定收，收支平衡"，保費按照職工工資總額的一定比例由企業(yè)繳納，職工個人不繳費?；鹬С霭礋o過失責(zé)任原則支付，項目構(gòu)成：工傷醫(yī)療費、傷殘撫恤金、護(hù)理費、傷殘補(bǔ)助費、殘疾器具費、喪葬費、工亡補(bǔ)助金和遺屬撫恤金等（共8項）；另外還有職業(yè)康復(fù)、事業(yè)費支出、宣傳培訓(xùn)和安全獎勵等。

　　據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，截止到2000年底，全國已有29個省、自治區(qū)、直轄市開展了工傷保險，參保職工人數(shù)為4350.3萬人，占企業(yè)職工總數(shù)比例41.3%。2000年工傷保險平均費率為0.8%，收繳率為88.7%，共征繳工傷保險基金22.2億元，加上利息等收入共為24.8億元，全年工傷保險基金總支出13.8億元，支出占收入的比例為56%。歷年工傷保險基金結(jié)余共57.6億元。

從2000年享受工傷保險待遇構(gòu)成的情況看，全年因公死亡5044人，比去年增加267人，同比上升5.59%。工傷和職業(yè)病患者261761人，比去年增加90402人，同比上升34.5%。在享受工傷和職業(yè)病保險待遇人員中，傷殘等級為一至四級，即為全部喪失勞動能力的為39216人（工傷人數(shù)為37153人、職業(yè)病人數(shù)為7463人），占總數(shù)15%；傷殘等級為五至六級，即為大部分喪失勞動能力的為28616人（工傷人數(shù)為26372人、職業(yè)病人數(shù)為2244人），占總數(shù)11%；傷殘等級為七至十級，即為部分喪失勞動能力的為132945人（工傷人數(shù)為30096人、職業(yè)病人數(shù)為2849人），占總數(shù)51%；領(lǐng)取一次性工傷待遇人數(shù)為60984人，占總數(shù)23.3%。由于現(xiàn)行統(tǒng)計制度不夠完善，只有醫(yī)療費統(tǒng)計一項，其支出為38781萬元，占全年總收入的15.64%。

　　發(fā)達(dá)國家工傷保險的基本情況

　　世界各國工傷保險管理制度雖不盡相同，但是最具代表性的管理模式當(dāng)屬德國和日本兩種。

　　（一）德國工傷保險的基本情況

德國工傷保險制度以1884年政府頒布《傷亡事故保險法》為標(biāo)志，距今已有118年的發(fā)展歷史。因有法律明確的授權(quán)和規(guī)定，工傷保險由同業(yè)公會負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是：1.根據(jù)國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)制定有關(guān)規(guī)定；2.監(jiān)督事故隱患整改；3.安全咨詢；4.提供培訓(xùn)服務(wù)；5.職業(yè)病預(yù)防；6.健康危害監(jiān)測與調(diào)查；7.產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)鑒定。

　　德國工傷保險同業(yè)公會按行業(yè)劃分，全國共有34個，實行行業(yè)統(tǒng)籌。工傷保險同業(yè)公會雖屬社團(tuán)組織，由董事會和公會代表大會自治（兩會代表雇主、雇員各占50%）管理，由國家安全生產(chǎn)監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，但具有特定的行政執(zhí)法權(quán)。

　　為了促進(jìn)企業(yè)的安全生產(chǎn)，減少工傷事故，各工傷保險同業(yè)公會遵循：權(quán)利與義務(wù)對等原則、社會平均原則、工傷保險費雇主交納原則，并在全國自上而下設(shè)立了安全技術(shù)監(jiān)察部門，配備專職安全監(jiān)督員，一直深入到廠（礦）密集的工業(yè)區(qū)，形成了能夠?qū)γ總€企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督檢查的管理網(wǎng)絡(luò)體系。監(jiān)督人員在工作中發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在安全生產(chǎn)問題時，一是能夠及時提出指導(dǎo)性意見，督促企業(yè)整改；二是可提請國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門監(jiān)督企業(yè)整改。此外，同業(yè)公會內(nèi)還設(shè)有技術(shù)支援機(jī)構(gòu)、醫(yī)院和研究室。技術(shù)支援機(jī)構(gòu)可幫助企業(yè)培訓(xùn)和檢測分析，指導(dǎo)企業(yè)改進(jìn)工作，醫(yī)院可醫(yī)治一些較輕的傷員和職業(yè)病患者，研究機(jī)構(gòu)可對一些影響職工安全與健康的危害因素作一些前瞻性的專題研究。

　　德國工傷保險運行情況：參保企業(yè)達(dá)300多萬個，參保人數(shù)為4300多萬人，工傷保險費按行業(yè)差別費率由雇主繳納，約占企業(yè)工資總額的1%，每年總收入約200億馬克。為促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)，保費還可根據(jù)企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況上下浮動，浮動幅度最高達(dá)30%。如礦業(yè)工傷保險同業(yè)公會2000年收入約16億馬克，支付15多億馬克，支付率在95%以上，他們費率逐年下降，而用于事故預(yù)防工作方面的費用占總收入的5％左右卻一直不變。由于工傷保險在事故預(yù)防工作方面發(fā)揮了積極作用，德國全行業(yè)工傷死亡人數(shù)年年下降，2001年已降低到了1975年總量的75%。

　　（二）日本工傷保險的基本情況

　　1947年，日本頒布工傷保險法后，開始施行工傷保險。法中賦予了勞動省管理工傷保險的職責(zé)，因2000年政府機(jī)構(gòu)改革，勞動省與衛(wèi)生省合并，成立了勞動衛(wèi)生省，現(xiàn)由勞動衛(wèi)生省負(fù)責(zé)管理。在勞動衛(wèi)生省內(nèi)，工傷保險與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理為同一部門負(fù)責(zé)，全國實行三級機(jī)構(gòu)垂直管理模式，第一級是勞動衛(wèi)生省勞動基準(zhǔn)局，第二級是各都道府縣設(shè)勞動基準(zhǔn)局（47個），第三級是廠（礦）區(qū)勞動基準(zhǔn)監(jiān)督署（340多個），全國共有安全監(jiān)督官3000多名。工傷保險管理的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)制訂不同行業(yè)的年度費率、收繳工傷保險費，并負(fù)責(zé)工傷鑒定和補(bǔ)償?shù)取?BR>
　　日本工傷保險法規(guī)定，凡是存在勞動關(guān)系的單位均應(yīng)參加工傷保險，但雇用5人以下的單位確定為"暫定任意適用事業(yè)"，即可以參加，也可以不參加，由勞動大臣裁定。而實際上包括個體私營業(yè)者和派遣海外的工作人員等均自愿參加了工傷保險，其全國工傷保險覆蓋率約在98%左右。日本工傷保險費按行業(yè)差別劃分，共分8大產(chǎn)業(yè)53個行業(yè)，最高費率為14.8%，最低費率為0.5%，另外各行業(yè)都附加0.1%的通勤事故保險費率，行業(yè)之間差別費率達(dá)25倍。為促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)，行業(yè)差別費率每3年調(diào)整一次，根據(jù)企業(yè)的收支比例計算，上下浮動幅度最高達(dá)40%。

　　據(jù)原勞動省的統(tǒng)計報告，1996年全國參加工傷保險人數(shù)4789.65萬人，享受工傷補(bǔ)償待遇的有508.4172萬人，占收繳總?cè)藬?shù)的10.61%。全年收繳金額15730.55億日元，支出8395．73億日元，支出占收繳金額的53.37%。由于日本工傷保險取之于民，用之于民，為防止事故，日本安全監(jiān)督管理部門加大了事故預(yù)防投入的比例，主要用于安全科學(xué)技術(shù)研究、宣傳培訓(xùn)、檢測檢驗等方面。1998年事故大幅下降，符合享受工傷補(bǔ)償人數(shù)降低到60萬人。為防止結(jié)余過多，日本政府采取提高補(bǔ)償費用，改善醫(yī)療和功能性恢復(fù)鍛煉的條件，降低費率等手段，使基金維持在一個合理水平。 國內(nèi)外工傷保險制度比較分析

　　各國推行工傷保險管理制度，其目的是為了促進(jìn)安全生產(chǎn)，維護(hù)社會公平和穩(wěn)定，保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該說工傷保險制度越完善，經(jīng)濟(jì)杠桿作用發(fā)揮越充分，對安全生產(chǎn)的促進(jìn)作用就越大，收繳的基金應(yīng)越低。從我國工傷保險事業(yè)的發(fā)展來看，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，取得了很大的成績，特別是在企業(yè)發(fā)生事故后，為受傷職工的救治和康復(fù)起到了一定的積極作用。但是，也還不同程度地存在一些問題。

　　一是工傷保險覆蓋范圍窄。投保對象主要集中在國有企業(yè)，而對安全生產(chǎn)工作相對薄弱的中小型企業(yè)，特別是集體企業(yè)、民營企業(yè)和危險性較大的企業(yè)覆蓋率較低，這些企業(yè)發(fā)生事故后，往往是政府承擔(dān)無限責(zé)任，沒能充分發(fā)揮出工傷保險的社會保障作用；二是工傷保險差別費率制定的不夠科學(xué)和浮動費率機(jī)制沒有完全形成。工傷保險差別費率檔次劃分較少，沒有按不同行業(yè)的特點和事故發(fā)生的概率確定費率，甚至挫傷了部分企業(yè)參保的積極性，沒能充分利用好工傷保險差別費率和浮動費率機(jī)制經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用；三是工傷保險在事故預(yù)防上乏力，安全與工傷保險跨部門管理，工傷保險管理部門沒有安全生產(chǎn)技術(shù)支撐條件，缺少工傷保險的自我能動功能，因而對企業(yè)的技術(shù)服務(wù)不到位；四是各地分塊自治，基金結(jié)余過多，在事故預(yù)防和安全生產(chǎn)工作方面投入過少。

　　德國工傷保險深收企業(yè)歡迎，主要是工傷保險同業(yè)公會體系完善，機(jī)構(gòu)健全，服務(wù)周到，能積極幫助企業(yè)解決安全生產(chǎn)工作中的實際問題，一旦企業(yè)發(fā)生事故后，獨立與工傷方協(xié)商處理，民事經(jīng)濟(jì)賠償完全由工傷保險同業(yè)公會負(fù)責(zé)，解除了雇主和政府部門善后處理紛繁的事務(wù)性工作。但是，德國工傷保險與安全監(jiān)察的雙重監(jiān)管體制，在人力、物力上的重復(fù)投入，也有資源浪費的弊端。

　　日本工傷保險與安全監(jiān)督管理由一個部門統(tǒng)一管理，管理體制順暢、集中、統(tǒng)一、高效。工傷保險在全國工礦企業(yè)實行統(tǒng)籌，猶如一個大蓄水池，調(diào)節(jié)功能強(qiáng)大，優(yōu)勢十分明顯。另外，職工享受保險的待遇優(yōu)越，國家對企業(yè)的技術(shù)服務(wù)周到，預(yù)防事故的相關(guān)科學(xué)研究超前，安全生產(chǎn)與工傷保險聯(lián)系緊密，許多方面值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。 改革我國工傷保險體制的思考。江澤民同志在黨的十六大會議上的報告中指出，"建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。……各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平。"工傷保險與安全生產(chǎn)相結(jié)合是國際發(fā)展的主流趨勢，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展、穩(wěn)定的大局。尤其是在全球經(jīng)濟(jì)一體化，國際競爭日趨激烈的新形勢下，我國已加入世貿(mào)組織，國內(nèi)市場將進(jìn)一步開放，一方面國際上的大企業(yè)為搶占中國市場，加大了投資，生產(chǎn)建設(shè)項目增多；另一方面國家積極的財政政策，以及西部大開發(fā)，國家重點工程建設(shè)項目的拉動作用，生產(chǎn)建設(shè)項目將有一個新的發(fā)展。如何使企業(yè)走向持續(xù)、快速、健康的發(fā)展軌道，堅持預(yù)防為主，落實安全措施，確保安全生產(chǎn)，減少事故，降低職工傷亡，使國家邁入小康富裕社會，工傷保險作為安全生產(chǎn)工作的重要手段，探索工傷保險與安全生產(chǎn)有機(jī)結(jié)合的新路子顯得更為迫切。

　　小平同志曾經(jīng)指出："我們現(xiàn)代化建設(shè)，必須從中國的實際出發(fā)。無論是革命還是建設(shè)，都要注意學(xué)習(xí)和借鑒外國經(jīng)驗。但是照抄照搬別國經(jīng)驗、別國模式，從來不能得到成功。這方面我們有過不少教訓(xùn)。把馬克思主義普遍真理同我們具體實踐結(jié)合起來，走自己的路，建設(shè)有中國特色的社會主義，這就是我們總結(jié)長期歷史經(jīng)驗得出的具體結(jié)論。"江澤民同志也強(qiáng)調(diào)："必須堅持解放思想、實事求是的思想路線，不斷推動理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，以與時俱進(jìn)的思想觀念和奮發(fā)有為的精神狀態(tài)努力做好各項工作。我們既要堅定不移地堅持馬克思主義的基本原理，又要順應(yīng)時代進(jìn)步的潮流，從不斷變化的客觀實際出發(fā)，努力開拓馬克思主義理論發(fā)展的新境界，這是我們黨始終保持先進(jìn)性的根本要求。"學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家工傷保險與安全生產(chǎn)相結(jié)合的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合我國安全生產(chǎn)工作的實際，實事求是，按照科學(xué)客觀規(guī)律辦事，努力探索新路子是我們每個安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和工傷保險管理工作同志的責(zé)任。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)樹立長遠(yuǎn)和近期兩大奮斗目標(biāo)。

長遠(yuǎn)目標(biāo)：理順體制，將工傷保險劃入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門統(tǒng)一管理。

中央一再強(qiáng)調(diào)，要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求搞好政府定位，積極推進(jìn)行政管理體制改革，促進(jìn)政府工作方式的轉(zhuǎn)變。堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，一件事情由一個部門負(fù)責(zé)，杜絕交叉管理、推倭扯皮，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率。江澤民同志在十六大工作報告中也指出?quot;我們一定要適應(yīng)實踐的發(fā)展，以實踐來檢驗一切，自覺地把思想認(rèn)識從那些不合時宜的觀念、做法和體制的束縛中解放出來，從對馬克思主義的錯誤的和教條式的理論中解放出來，從主觀主義和形而上學(xué)的桎梏中解放出來。""一切妨礙發(fā)展的思想觀念都要堅決沖破，一切束縛發(fā)展的做法和規(guī)定都要堅決改變，一切影響發(fā)展的體制弊端都要堅決革除。"

　　目前，工傷保險由勞動和社會保障部門管理，從表面上看，工傷保險具有社會保障的屬性，多險種的管理其運作方式上相似放在了同一部門管理，似乎理順了關(guān)系。而從實際工作來看，因工傷保險的特點與其他保險制度的相關(guān)性不大，組織方式與實際效果和事業(yè)目標(biāo)產(chǎn)生了脫節(jié)。工傷保險是為了促進(jìn)安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)是為了減少事故和工傷補(bǔ)償，可以說工傷保險離開了安全生產(chǎn)主導(dǎo)事業(yè)就無生存的根基，安全生產(chǎn)缺少了工傷保險手段就無發(fā)展前途。從代表世界發(fā)展主流趨勢的德國、日本兩大模式來看，或作為國家法律授權(quán)的社團(tuán)組織獨立運作，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督；或由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門直接負(fù)責(zé)管理。我國工傷保險的體制建設(shè)，應(yīng)取德國和日本所長，并結(jié)合我國實際，由國家和各省設(shè)立獨立的事業(yè)單位負(fù)責(zé)基金運作，實行省級統(tǒng)籌，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)制定政策和工傷基金的監(jiān)管，統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)。

　　近期目標(biāo)：建立職業(yè)安全保障基金，消除事故隱患，遏制重特大事故。

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第四十四條規(guī)定："生產(chǎn)經(jīng)營單位與從業(yè)人員訂立的勞動合同，應(yīng)當(dāng)載明有關(guān)保障從業(yè)人員勞動安全、防止職業(yè)危害的事項，以及依法為從業(yè)人員辦理工傷保險的事項。"同時第四十八條規(guī)定："因生產(chǎn)安全事故受到傷害的從業(yè)人員，除依法享有工傷社會保險外，依照有關(guān)民事法律尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向本單位提出賠償要求。"加強(qiáng)安全生產(chǎn)，切實保障從業(yè)人員的合法權(quán)益，一方面要充分運用法律手段大力擴(kuò)展工傷保險的覆蓋面，特別是要采取強(qiáng)制措施普及危險行業(yè)的工傷保險；另一方面因我國安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)還十分薄弱，事故多，傷亡大，隱患嚴(yán)重，管理粗放，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與工傷保險管理部門應(yīng)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，向長遠(yuǎn)目標(biāo)共同努力。近期，應(yīng)著力加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)和完善工作機(jī)制，使工傷保險制度合理、科學(xué)、更具可操作性。要允許在一些有條件的地方或一些危險性較大的重點行業(yè)開展職業(yè)安全保障基金試點工作，采取國家補(bǔ)一點（把違法罰款作為國家投入，因罰款取之于企業(yè)，應(yīng)返回于企業(yè)），企業(yè)出一點，社會贊助一點，有計劃、有部署地解決一批長期沒能解決的事故隱患。從全國目前情況看，中石化、中石油已做出了一些嘗試，取得了一些經(jīng)驗，可推廣到煤炭、建筑等行業(yè)以及一些事故隱患較多、事故發(fā)生率較高的地區(qū)，待取得經(jīng)驗后，逐步推行，并做好與長遠(yuǎn)目標(biāo)規(guī)劃的銜接。

　　工傷保險是一項政策性很強(qiáng)的工作，關(guān)系到企業(yè)的安全生產(chǎn)，關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。相信在黨中央和國務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)下，工傷保險與安全生產(chǎn)相結(jié)合的管理體制一定能夠順應(yīng)時代發(fā)展的潮流，在改革與發(fā)展中與時俱進(jìn)。