一、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為的司法現(xiàn)狀

　　火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是否可訴的問題一直是行政司法實踐爭論的焦點之一。當(dāng)前司法實踐中基本分為兩類觀點，一類認(rèn)為該認(rèn)定行為為具體行政行為，可對此提起行政訴訟；另一類觀點則認(rèn)為，該行為不具有具體行政行為的特征不可經(jīng)由行政訴訟的方式進(jìn)行審查。兩類觀點中，以支持火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為可訴的觀點居多。

　　認(rèn)為火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為可訴，且系具體行政行為的主要理由是：1.作出火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的主體系公安消防機(jī)構(gòu)，作出認(rèn)定行為系其法定職責(zé)，是作為行政主體運用、行使法定職權(quán)的外在表現(xiàn)形式，因此，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定帶有不可磨滅的公權(quán)力屬性。2.火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為是針對某一特定火災(zāi)案件的利害關(guān)系人而作出，因此，系針對特定的行政相對人作出。3.火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定只能對某一特定的火災(zāi)案件中的行政相對人一次適用；火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為屬于針對特定火災(zāi)案件中的行政相對人所涉及的火災(zāi)原因和火災(zāi)責(zé)任事故這一特定的事項所作的一種確認(rèn)，可以引起行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅并產(chǎn)生一定效果的行為，因此，應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為中的行政確認(rèn)行為。4.不能將火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為視作一種證據(jù)或是鑒定結(jié)論而否定該行為的可訴性，因火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定與鑒定結(jié)論存在著作出主體不同、法律適用不同、救濟(jì)方式不同等多種差異。

　　認(rèn)為火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為不可訴的主要觀點是：1.火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為系不完整的行政行為，不具有可訴性，只能待公安機(jī)關(guān)最終作出處理后，相對人對于最后的處理或是行政處罰不服提起訴訟，人民法院才能予以受理。2.公安消防機(jī)構(gòu)作出的《火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定書》不具有行政的強(qiáng)制執(zhí)行力，不具有可訴性。3.作出火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定具有需要實地勘測、取證、痕跡檢驗、分析鑒定等特征，具有明顯的專業(yè)性和鑒定的特征，且火災(zāi)現(xiàn)場具有不可逆轉(zhuǎn)性，對于火災(zāi)事故的多次反復(fù)鑒定不能起到更加積極的意義。

　　二、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為屬于準(zhǔn)行政行為

　　火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定，是指公安消防機(jī)構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實后，根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論。它與典型的如行政許可、行政處罰等具體行政行為存在明顯的差異。一是其不直接設(shè)定相對人權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，二是不能就單獨的火災(zāi)認(rèn)定行為申請強(qiáng)制執(zhí)行。

　　公安消防機(jī)構(gòu)作出火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是行政主體行使行政權(quán)，并對相對人作出公法上意思表示的行為，本質(zhì)上是一種行政行為。但鑒于這種認(rèn)定行為與一般意義上直接設(shè)定相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的具體行政行為確實存在差異，因此對于火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為的性質(zhì)界定，應(yīng)引入“準(zhǔn)行政行為”這一概念。準(zhǔn)行政行為這一概念的研究探討主要出現(xiàn)在學(xué)者的相關(guān)討論中。概括目前學(xué)理界的代表性觀點，應(yīng)當(dāng)對準(zhǔn)行政行為這一術(shù)語作如下定義：“準(zhǔn)行政行為是行政主體運用職權(quán)以觀念表示的方式作出的產(chǎn)生行政法律效果的行政行為，具有行政行為的預(yù)備性、中間性以及階段性的特征，具體形態(tài)包括受理、登記、證明、鑒定、通知、答復(fù)以及咨詢等?！备鶕?jù)上述定義，準(zhǔn)行政行為具有下列特征：1.作出準(zhǔn)行政行為的主體是享有管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，因準(zhǔn)行政行為事實上也是由具有職權(quán)的行政主體予以實施。2.該行為也是行政主體通過行使行政權(quán)對外作出的意思表示行為。準(zhǔn)行政行為也是一種行政主體對外的表意行為，同樣體現(xiàn)了行政主體作出的公法上的意思表示。3.準(zhǔn)行政行為與一般意義上的具體行政行為不同，不能直接發(fā)生行政法上的對相對人設(shè)定權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的法律后果，行政主體雖然也作出意思表示，但是這種意思表示并不是直接為相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是表明一種事實狀態(tài)。行政主體在作出準(zhǔn)行政行為時的意思表示，必須結(jié)合適用其他的法律規(guī)范或者新的事實，通過其他的法律規(guī)范或是事實作為“中介”，才能對相對人產(chǎn)生直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　據(jù)此，應(yīng)當(dāng)將行政主體對行政相對人作出的一次性、不具有重復(fù)適用性的行政行為，根據(jù)行政主體是否具有發(fā)生法律上的特定效果的公法上的意思表示，以及該行政行為是否可以產(chǎn)生直接的法律效果等因素，分為三種類型：即具體行政行為、準(zhǔn)行政行為和行政事實行為。三種行為各有特點，其中，具體行政行為是構(gòu)成條件最為完全的一種行政行為類型，行政主體具有公法上的意思表示，還具有直接對相對人發(fā)生法律效果的效力；準(zhǔn)行政行為同樣是行政主體依據(jù)公權(quán)力對外作出的意思表示，雖然也向相對人送達(dá)，但并不直接對相對人發(fā)生法律效力，而行政事實行為構(gòu)成要件則是不需要行政主體作出與行為效果一致的意思表示，事實行為的效力是根據(jù)法律的直接規(guī)定或是生效的法律文書確定。

　　火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為除具有行政職權(quán)性，是行政主體作出的特定公法上的意思表示這些特點外，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定作出后，并不直接對相對人產(chǎn)生法律后果，必須結(jié)合相關(guān)的民事、行政、刑事的其他法規(guī)，如結(jié)合民法可以確定事故人的賠償責(zé)任，結(jié)合行政法律、法規(guī)和刑事法律可以確定事故人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，這也是準(zhǔn)行政行為的重要特征。因此根據(jù)上述準(zhǔn)行政行為的特征，筆者認(rèn)為，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為應(yīng)為一種典型的準(zhǔn)行政行為。

　　三、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的行政不可訴性

　?。ㄒ唬┬姓V訟的審查對象是具體行政行為。

　　《行政訴訟法》第十一條、第十二條和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第一條對行政訴訟的受案范圍做出了正反兩方面的規(guī)定。但值得注意的是，《行政訴訟法》第十一條規(guī)定人民法院受理公民、法人和其他組織對行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服提起的訴訟，明確提出了“具體行政行為”這一核心標(biāo)準(zhǔn)，而《若干解釋》則規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。有學(xué)者據(jù)此提出觀點，認(rèn)為我國行政訴訟的受案范圍實際不限于具體行政行為。筆者認(rèn)為，具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，做出的直接產(chǎn)生外部法律效果的單方行為，行政訴訟是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法訴請人民法院解決行政爭議的活動，在立法作出明確的修改之前，不應(yīng)當(dāng)對行政訴訟的受案范圍進(jìn)行擴(kuò)大解釋，目前我國司法實踐中也仍是以“具體行政行為”作為行政訴訟的審查對象。

　?。ǘ┗馂?zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是一種準(zhǔn)行政行為。

　　準(zhǔn)行政行為是國家行政機(jī)關(guān)單方面以觀念表示的方式作出的、自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果的行為。準(zhǔn)行政行為的實施主體是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其具體的實施也是以行政機(jī)關(guān)所具有的職權(quán)、職責(zé)為依據(jù)，從外觀上來說與具體行政行為同樣具有主體的特定性和內(nèi)容的公共性。但是準(zhǔn)行政行為僅是行政主體就具體事實作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)本身并不為相對人設(shè)定任何權(quán)利義務(wù)，要對相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生法律效果，必須依賴有關(guān)法律的規(guī)定或新的事實。因而準(zhǔn)行政行為不具有結(jié)果的現(xiàn)實性，原則上不可訴。

　　2008年10月28日通過的新《中華人民共和國消防法》（自2009年5月1日起施行）第五十一條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場勘驗、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定意見，及時制作火災(zāi)事故認(rèn)定書，作為處理火災(zāi)事故的證據(jù)；第六十四條規(guī)定了對過失引起火災(zāi)的行為處警告或者五百元以下罰款。新消防法明確區(qū)分了火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定與公安消防機(jī)構(gòu)的其他職權(quán)，尤其是區(qū)分了火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定與公安消防機(jī)構(gòu)依據(jù)責(zé)任認(rèn)定對責(zé)任人作出的行政處罰。事實上，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定僅對事故原因進(jìn)行分析、判斷，就各當(dāng)事人行為與火災(zāi)事故之間的事實因果關(guān)系作出結(jié)論，是一種事實性認(rèn)定，其本身并未直接確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。雖然火災(zāi)事故認(rèn)定書是處理火災(zāi)事故的證據(jù)，公安消防機(jī)構(gòu)有可能依據(jù)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定對責(zé)任人施以行政處罰，其他機(jī)關(guān)或個人也有可能依據(jù)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定追究責(zé)任人的民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任，但即使火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，也只是間接的而非直接的，當(dāng)事人可以對公安消防機(jī)構(gòu)依據(jù)責(zé)任認(rèn)定書作出的行政處罰提起行政復(fù)議或行政訴訟，卻不能直接起訴要求撤銷火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定。因此，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定作為一種準(zhǔn)行政行為，本身不具有可訴性。公安部在1994年2月5日作出的《關(guān)于對火災(zāi)原因鑒定或認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服不屬于或申請復(fù)議范圍的通知》和2000年3月20日作出的《關(guān)于對火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復(fù)》中也明確規(guī)定了對于火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定只能申請重新認(rèn)定而不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。

　?。ㄈ┗馂?zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的不可訴性不會影響行政相對人的權(quán)利救濟(jì)。

　　火災(zāi)發(fā)生后，公安消防機(jī)構(gòu)作出了行政處罰，對行政處罰合法性的審查必定先審查火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的合法性；而一旦公安消防機(jī)構(gòu)只作出火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定，并沒有作出行政處罰，由于火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不獨立產(chǎn)生任何法律上的后果，并不對行政管理相對人權(quán)利、義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響，也就沒有通過行政復(fù)議、行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的必要。因此，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不具可訴性，其不可訴性也不影響火災(zāi)事故責(zé)任人及相關(guān)人的權(quán)利救濟(jì)。一旦公安消防機(jī)構(gòu)作出了火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定而不作出處罰決定，也不會由于火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的不可訴性影響火災(zāi)事故責(zé)任人及相關(guān)人的民事權(quán)利。一旦消防行政管理相對人對火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的合法性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而對相互之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生爭議，可以通過民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)。在民事訴訟中，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的性質(zhì)決定了其在民事訴訟中只能是一份普通證據(jù)，法官在決定采納與否不能因為其是專門機(jī)關(guān)作出就直接采納，應(yīng)當(dāng)象審查其他證據(jù)一樣對其合法性作出審查。即使通過了合法性審查，還必須注意民事歸責(zé)與火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定歸責(zé)的不同，對其謹(jǐn)慎審查后決定是否采納。因此，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的不可訴性也不會影響火災(zāi)事故責(zé)任人及相關(guān)人的民事權(quán)利。