??? 隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是我國(guó)加入wto后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)有了進(jìn)一步提高，城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)家庭也向多功能化發(fā)展。城市的高層建筑、易燃易爆場(chǎng)所、地下工程、綜合性公眾聚集場(chǎng)所大量增加，大型企業(yè)單位也大幅增多，消防監(jiān)督工作日益繁重。就全國(guó)而言，目前全國(guó)有消防安全重點(diǎn)單位約50萬(wàn)個(gè)，而全國(guó)從事消防監(jiān)督執(zhí)法工作的人員僅16000余人。他們除了對(duì)單位進(jìn)行抽查和對(duì)公眾聚集場(chǎng)所在使用或開(kāi)業(yè)前進(jìn)行消防安全檢查外，還擔(dān)負(fù)著對(duì)具有火災(zāi)危險(xiǎn)的大型群眾性活動(dòng)在舉辦前進(jìn)行消防檢查，對(duì)舉報(bào)、投訴的消防違法行為進(jìn)行查處和根據(jù)需要進(jìn)行的其他消防監(jiān)督檢查等任務(wù)。顯然，僅靠這16000余人的力量，是無(wú)法有效地完成如此繁重的工作任務(wù)的。因此，切實(shí)讓公安派出所擔(dān)負(fù)起一部分消防監(jiān)督執(zhí)法工作，是當(dāng)前解決消防警力不足的一項(xiàng)重要舉措。
???? 雖然，過(guò)去公安派出所在消防監(jiān)督執(zhí)法中也做了不少工作，對(duì)消防機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法工作起到了很好的促進(jìn)和幫助作用，但由于各地各級(jí)公安機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)和重視程度的不同，該項(xiàng)工作的發(fā)展也很不平衡，也不同程度地存在和出現(xiàn)了不少的問(wèn)題。目前，全國(guó)有公安派出所5萬(wàn)余個(gè)，農(nóng)村派出所2.6萬(wàn)余個(gè)，總?cè)藬?shù)約40萬(wàn)。如果能充分利用好這一巨大資源，就能有效解消防警力不足的問(wèn)題，消防進(jìn)社區(qū)，進(jìn)農(nóng)村大院的工作就能真正落到實(shí)處，我們的消防工作就會(huì)跨上一個(gè)新的臺(tái)階。
???? 一、安派出所擔(dān)負(fù)消防監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)的法律關(guān)系
???? 進(jìn)一步加強(qiáng)公安派出所開(kāi)展消防監(jiān)督執(zhí)法工作，首先要理順其法律關(guān)系，只有理順?lè)申P(guān)系，明確了執(zhí)法主體，才能做到依法監(jiān)督,依法管理；才能使消防監(jiān)督工作做到有法可依，有法必依；才能真正有力地推動(dòng)公安派出所開(kāi)展消防監(jiān)督執(zhí)法工作上臺(tái)階；也才能有力地促進(jìn)消防工作全面健康發(fā)展。
???? 1．行政委托法律關(guān)系。行政委托關(guān)系，就是指行政主體將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他組織或個(gè)人來(lái)行使的法律行為。1998年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法》）第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院公安部門(mén)對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施……”。因此，從法律關(guān)系上講，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)是經(jīng)法律授權(quán)成為了行政執(zhí)法主體，取得了行政主體資格。這就說(shuō)明，履行消防監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)的只能是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，而公安機(jī)關(guān)的其它機(jī)構(gòu)則因未在《消防法》中進(jìn)行授權(quán)，就不能成為《消防法》的行政執(zhí)法主體。那么，公安派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，怎樣才能使其可以行使消防監(jiān)督職權(quán)呢？
???? 公安部1998年發(fā)布實(shí)施的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第36號(hào)）第三條二款和2004年發(fā)布的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第73號(hào)）第三條二款（公安派出所應(yīng)當(dāng)對(duì)居民住宅的管理單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)履行消防安全職責(zé)的情況和上級(jí)公安機(jī)關(guān)授權(quán)管理的單位進(jìn)行消防監(jiān)督檢查。）中，就對(duì)公安派出所行使消防監(jiān)督職權(quán)以行政規(guī)章的形式進(jìn)行了明文委托。雖然在這兩個(gè)規(guī)定中均使用了“授權(quán)”二字，但這里所用的“授權(quán)”僅是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管轄消防工作的分工，從行政法學(xué)原理上講，這就是一種明文委托關(guān)系。因此，公安派出所擔(dān)負(fù)消防監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)是受行政委托取得的，他與消防機(jī)構(gòu)的關(guān)系是委托與被委托的關(guān)系。即消防機(jī)構(gòu)將消防監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)的一部分，依法（公安部令第73號(hào)（原36號(hào)））委托給公安派出所來(lái)行使。因此，公安派出所即可以當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的名義行使消防監(jiān)督職權(quán)。
???? 2．行政授權(quán)法律關(guān)系。公安派出所除了被公安消防機(jī)構(gòu)委托行使消防監(jiān)督職權(quán)外，還可根據(jù)一些法律、法規(guī)的授權(quán)，來(lái)取得行政主體資格，在一定范圍內(nèi)行使其消防監(jiān)督職權(quán)。如公安派出所對(duì)違反屬于《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第二十六條所列行為的，可在其職權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》作出處罰。另外，在一些省、自治區(qū)、直轄市所制訂的地方性消防法規(guī)中，對(duì)派出所行使消防監(jiān)督職權(quán)給予了部分授權(quán)。例如，《四川省消防條例》第五十二條：“公安派出所應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定，按主管公安機(jī)關(guān)的分工，實(shí)施消防監(jiān)督管理，接受所屬公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！?又如《遼寧省消防條例》第四十六條：“公安派出所負(fù)責(zé)管區(qū)內(nèi)的消防監(jiān)督工作，具體職責(zé)、權(quán)限由市公安機(jī)關(guān)確定?！蹦敲丛谶@些省內(nèi)，派出所就可根據(jù)主管公安機(jī)關(guān)的分工，以自己的名義在其權(quán)限范圍內(nèi)行使消防監(jiān)督管理職權(quán)。而對(duì)于超出其職權(quán)范圍的行政行為，就必須依照行政委托法律關(guān)系，以主管公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的名義來(lái)行使消防監(jiān)督職權(quán)。
???? 二、 進(jìn)一步加強(qiáng)公安派出所開(kāi)展消防監(jiān)督執(zhí)法工作的措施
????? （一） 提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的責(zé)任心。我們一些公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和干警對(duì)消防機(jī)構(gòu)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為消防機(jī)構(gòu)不是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)消防工作重視不夠，未把消防工作納入公安工作總體目標(biāo)，這在很大程度上制約了消防工作的正常開(kāi)展。其實(shí)，消防警察也是人民警察的組成部分，只不過(guò)是現(xiàn)役制人民警察而已。公安部在解釋《中華人民共和國(guó)人民警察法》的適用范圍時(shí)已明確指出：“公安機(jī)關(guān)的消防、警衛(wèi)、邊防警察，實(shí)行的是現(xiàn)役制和人民武裝警察的警銜制，但他們是公安機(jī)關(guān)的組成部分，受公安機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，是公安機(jī)關(guān)人民警察的三個(gè)重要警種……?！彼?，消防機(jī)構(gòu)也是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)機(jī)構(gòu)。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)一定要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，建立起各級(jí)公安機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，副職分管的消防工作管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)消防機(jī)構(gòu)和消防工作的管理和指導(dǎo)，切實(shí)將消防工作納入公安工作的總體目標(biāo)，做到與其他公安工作同規(guī)劃、同部署。
???? （二） 規(guī)范公安派出所開(kāi)展消防監(jiān)督執(zhí)法的程序和法律文書(shū)。目前，大多數(shù)地級(jí)以上城市公安機(jī)關(guān)都對(duì)派出所行使消防監(jiān)督管理職責(zé)有一個(gè)暫行規(guī)定，但對(duì)派出所如何行使其職權(quán)未作具體明確，致使派出所在行使消防監(jiān)督職權(quán)時(shí)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，公安部在73號(hào)令第三十七條規(guī)定：“公安派出所實(shí)施消防監(jiān)督檢查的范圍、程序、行政處罰的權(quán)限以及法律文書(shū)等，由省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)參照本規(guī)定作出規(guī)定。”希望各省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)能盡快制訂出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的派出所消防監(jiān)督檢查的法律程序和規(guī)范性法律文書(shū)，明確派出所的監(jiān)督范圍和權(quán)限，以進(jìn)一步提高派出所辦理消防行政案件質(zhì)量。至于派出所能否以自己名義行使消防監(jiān)督職權(quán)的問(wèn)題。雖然全國(guó)有部分省、自治區(qū)、直轄市在其新修訂的《消防條例》中對(duì)公安派出所行使消防監(jiān)督職權(quán)給予了授權(quán)，但也有部分省市未以法規(guī)形式予以授權(quán)，如《新疆維吾爾族自治區(qū)消防條例》和《廣西壯族自治區(qū)消防條例》等。為更進(jìn)一步地促進(jìn)派出所消防監(jiān)督工作的開(kāi)展，筆者建議在修改《消防法》時(shí)，參照《治安管理處罰條例》第三十三條，以法律授權(quán)的形式賦予公安派出所一部分消防監(jiān)督的職權(quán)，以便在全國(guó)對(duì)派出所行使消防監(jiān)督管理職權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一。
???? （三）將消防工作納入公安工作總體目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，明確獎(jiǎng)懲。主管公安機(jī)關(guān)要以文件的形式明確各派出所的消防工作第一責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)（兼）職消防民警以及各派出所列管的消防安全重點(diǎn)單位。公安派出所也要認(rèn)真落實(shí)所領(lǐng)導(dǎo)正職負(fù)責(zé)，副職分管，下設(shè)專(zhuān)（兼）職消防民警的消防工作模式。對(duì)于設(shè)專(zhuān)（兼）職消防民警的問(wèn)題，具體可根據(jù)各地實(shí)際情況而定，比如對(duì)于城區(qū)派出所，因人員相對(duì)較多，每個(gè)所可設(shè)1-2名專(zhuān)職消防民警，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，則可設(shè)1名兼職消防民警等。在具體工作過(guò)程中，還要針對(duì)派出所工作的特點(diǎn)，將消防監(jiān)督責(zé)任分解到每位管片民警身上，明確各自的職責(zé)和任務(wù)。形成所領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，專(zhuān)（兼）職消防民警具體指導(dǎo)，管片民警抓落實(shí)的派出所消防監(jiān)督管理模式。在工作考評(píng)與獎(jiǎng)懲方面，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要將消防工作納入公安工作總體目標(biāo)，與其他公安工作一同考評(píng)，一同獎(jiǎng)懲。
???? （四）加強(qiáng)消防培訓(xùn)，提高消防業(yè)務(wù)水平。針對(duì)派出所民警消防業(yè)務(wù)水平普遍較低的現(xiàn)狀，各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)要有計(jì)劃、分層次地加強(qiáng)對(duì)派出所有關(guān)人員消防業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)。以提高他們的消防業(yè)務(wù)水平，促進(jìn)派出所消防監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。一是加強(qiáng)對(duì)派出所領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)，端正他們的思想，統(tǒng)一認(rèn)為，以利于加強(qiáng)對(duì)派出所開(kāi)展消防工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)（兼）職消防民警的培訓(xùn)。對(duì)于專(zhuān)（兼）職消防民警，除了要求他們熟練掌握和運(yùn)用消防法律、法規(guī)外，還應(yīng)較系統(tǒng)地掌握常用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；并取得消防監(jiān)督檢查資格。三是對(duì)管片民警的培訓(xùn)，主要是教會(huì)他們一些基本知識(shí)和常用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。另外，消防機(jī)構(gòu)可將常用消防法律法規(guī)、消防技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行摘錄并印制成小冊(cè)子，發(fā)到派出所民警手上，以利于他們隨用隨查，方便工作，同時(shí)也有助于提高工作效率和質(zhì)量。
???? （五）建立消防機(jī)構(gòu)與派出所互通信息的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在公安派出所開(kāi)展消防監(jiān)督管理工作的過(guò)程中，消防機(jī)構(gòu)與其建立起互通信息的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是十分重要和非常必要的。第一、可幫助派出所解決自己在消防監(jiān)督管理中遇到的新情況新問(wèn)題。第二、可以讓消防機(jī)