《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》的若干具體問題及思考
????摘??要：文章結(jié)合《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》執(zhí)行工作實際，分析了《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》的不足和制約火災(zāi)調(diào)查工作的具體難點問題，指出了落實《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》的不利因素，提出了完善《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》、加強火災(zāi)調(diào)查工作的建議。
????關(guān)鍵詞：火災(zāi)事故；調(diào)查；思考
????1999年發(fā)布施行的公安部令第37號《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（以下簡稱37號令）是火災(zāi)事故調(diào)查工作的基本準則，對加強和規(guī)范全國的火災(zāi)事故調(diào)查工作起到了極大的推動作用。筆者把執(zhí)行該規(guī)定工作中遇到的具體問題和相關(guān)思考撰寫成文，目的在于進一步探討規(guī)范火災(zāi)調(diào)查工作的良策，使火調(diào)工作更適應(yīng)現(xiàn)實需求。但由于筆者學(xué)識淺陋，功力不逮，祈望同仁不吝指教，悉心斧正。
????1??37號令的不足
????1.1??重新認定火災(zāi)原因或責(zé)任的有關(guān)規(guī)定存在疑義??37號令第31條規(guī)定了火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任重新認定的具體要求,此條存在的疑義主要有三點。
????1.1.1??火災(zāi)原因或責(zé)任認定的可訴性疑義，從法理分析看，對火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任的認定是消防法律賦予公安消防機構(gòu)的具體行政行為能力，這種具體行政行為雖然不直接確定當(dāng)事人的權(quán)力和義務(wù)，但確涉及到當(dāng)事人自身的合法權(quán)益，符合《行政訴訟法》第2、11、12條關(guān)于訴訟范圍的規(guī)定，屬于可訴行政行為，應(yīng)由法院受理并裁決。實際工作中的火災(zāi)原因或責(zé)任重新認定申請絕大多數(shù)也都是因涉及當(dāng)事人的切身利益而引起。但公安部《關(guān)于對火災(zāi)事故責(zé)任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復(fù)》規(guī)定：“火災(zāi)事故的責(zé)任認定是公安消防機構(gòu)在查明了火災(zāi)事故事實后，根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論，其本自并不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，不是一種獨立的具體行政行為，不屬于《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍。”這一規(guī)定與法理和現(xiàn)實狀況不相符合。
????1.1.2??“最終決定”規(guī)定的合法性疑義，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第5條規(guī)定：《行政訴訟法》第12條第4項規(guī)定中的“法律”是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定并通過的規(guī)范性文件，即只有全國人大及其常務(wù)委員會制定通過的規(guī)范性文件方能規(guī)定“最終裁決”的行政行為。而公安部37號令屬于部委行政規(guī)章，無權(quán)規(guī)定“最終裁決”的行政行為，37號令關(guān)于“最終決定”的規(guī)定屬越權(quán)行為，其合法性受到質(zhì)疑?，F(xiàn)實工作也存在法院對此不予認可的情況。
????1.1.3??重新認定的權(quán)威性疑義，37號令未規(guī)定重新認定的程序、內(nèi)容，而重新認定在面臨補充證據(jù)不足、多方當(dāng)事人和律師參與的復(fù)雜情況下，很難保證重新認定結(jié)論的權(quán)威性。如果重新認定結(jié)論為“撤消原認定”，那么《火災(zāi)原因、事故責(zé)任重新認定決定書》中“本認定決定為最終決定”的字眼就對重新認定結(jié)論的權(quán)威性提出挑戰(zhàn)。特別是《公安部關(guān)于對火災(zāi)原因重新認定和火災(zāi)事故重新認定問題的批復(fù)》（公復(fù)字[2001]18號）中規(guī)定：“火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機關(guān)或上一級公安消防機構(gòu)，根據(jù)《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條第二款的規(guī)定，作出“撤銷”決定后，可以責(zé)令原認定機構(gòu)重新作出認定，由原認定機構(gòu)制作《火災(zāi)原因認定書》、《火災(zāi)事故責(zé)任書》。當(dāng)事人對原認定機構(gòu)重新作出的火災(zāi)原因、事故責(zé)任不服的，可向火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機關(guān)或上一級公安消防機構(gòu)申請重新認定?！?，這使火災(zāi)原因或事故責(zé)任的重新認定可能陷入無限循環(huán)，也降低了重新認定作為“最終決定”的權(quán)威性。
????1.2??火災(zāi)責(zé)任的劃分規(guī)定不夠科學(xué)全面??一起具體的火災(zāi)責(zé)任多種多樣，可能是行政責(zé)任，也可能是刑事責(zé)任，37號令第29條僅將火災(zāi)責(zé)任劃分為直接責(zé)任、間接責(zé)任、直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任四類不能概括全部火災(zāi)責(zé)任的種類，不夠科學(xué)全面。此外，火災(zāi)責(zé)任與行政處罰、消防刑事案件量刑的對應(yīng)關(guān)系在法律或法規(guī)中未得到明確，?責(zé)任劃分的意義無從體現(xiàn)，這也使責(zé)任劃分失去應(yīng)有的意義。
????1.3??未規(guī)定放火案件的認定技術(shù)要求與移交基本條件??37號令第9條規(guī)定：“公安消防機構(gòu)對發(fā)生群死群傷和政治、社會影響大的火災(zāi)或認為具有放火嫌疑的案件，應(yīng)當(dāng)及時通知刑事偵查人員參加調(diào)查，如構(gòu)成放火案件的，應(yīng)當(dāng)移交公安刑事偵查部門立案偵查”。其中“認為具有放火嫌疑的”認定未做提出技術(shù)要求，在現(xiàn)實工作中，放火案件的嫌疑人往往外逃，如果將具備放火特征而無法確定嫌疑人主觀動機的火災(zāi)認定為放火，公安刑事偵查部門往往不予立案，這種情況客觀上放縱了放火犯罪行為。37號令第9條對“移交刑偵部門”的工作也未提出基本條件，這使放火嫌疑案件的辦理經(jīng)常在消防和刑偵部門之間扯皮，也使這類案件得不到及時查處。如2000年5月21日1時31分，某市居民住宅樓發(fā)生火災(zāi)，死1人，傷5人，直接財產(chǎn)損失1530元?；馂?zāi)現(xiàn)場炭化物和煙塵經(jīng)鑒定含有汽油燃燒殘留成份，屬地消防機構(gòu)初步認定該起火災(zāi)原因是放火，并出具了火災(zāi)原因認定書，經(jīng)口頭請示主管公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意，將此案移交刑偵部門立案偵查，消防機構(gòu)將火災(zāi)卷宗移交，復(fù)印件存檔，沒有交接記錄。2002年3月12日，受理該案的刑偵部門出具了不予立案通知書并送達有關(guān)當(dāng)事人，引起當(dāng)事人申請重新認定火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任。
????1.4??未規(guī)定重新復(fù)核火災(zāi)直接財產(chǎn)損失的要求??GA185-1998《火災(zāi)直接財產(chǎn)損失統(tǒng)計方法》第5.4中規(guī)定：受災(zāi)單位或個人對火災(zāi)直接財產(chǎn)損失核定結(jié)果有異議的，可提請上一級公安消防機構(gòu)進行復(fù)核，復(fù)核結(jié)果為最終結(jié)果。而37號令對此未做具體規(guī)定，使得重新復(fù)核的訴權(quán)告知、程序、時限、法律文書等在實際工作很不規(guī)范。
????2??落實37號令的主要問題
????2.1??火災(zāi)調(diào)查工作的組織保證、制度保證和人員保證不夠??37號令第10條要求“火災(zāi)事故調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)按照公安消防監(jiān)督人員資格管理的有關(guān)規(guī)定，取得崗位資格”，但目前公安消防機構(gòu)中只有極少數(shù)單位設(shè)有火災(zāi)調(diào)查專門機構(gòu)或設(shè)有專職調(diào)查人員編制，多數(shù)基層消防科（大隊）的火調(diào)兼職人員也只有一個人，而火災(zāi)數(shù)量日益增加，對火災(zāi)調(diào)查工作的需求也日益增加，目前的機構(gòu)、人員都無法滿足現(xiàn)實火災(zāi)調(diào)查工作的需求，而自37號令發(fā)布施行以來，全國從未開展火調(diào)工作崗位資格認可工作，簡言之，火調(diào)人員是在違反部門規(guī)章要求的狀態(tài)下開展工作的。由此可見，火調(diào)工作的組織和人員保證嚴重不足。這種狀況已經(jīng)嚴重阻礙了火調(diào)專門隊伍的建設(shè)和人員素質(zhì)的提高，對承辦消防行政案件，特別是消防刑事案件，十分不利。在火災(zāi)調(diào)查工作的制度保證方面，目前只有一般的法律文書的法制審核要求和重大處罰集體討論的規(guī)定，基層消防機構(gòu)由于人員少、火災(zāi)多的原因，多數(shù)火災(zāi)案件都是大家共同做，雖然每個辦案人員都簽了字，但最后出了問題無法追究具體辦案人員的責(zé)任。
????2.2??火災(zāi)調(diào)查率和查清率低??目前，火災(zāi)事故的調(diào)查率不高，火災(zāi)原因不明的火災(zāi)事故越來越多，2001年6月到2002年6月，黑龍江省某市共發(fā)生火災(zāi)5575起，而調(diào)查率僅僅占10.4%，在調(diào)查的火災(zāi)中，原因不明的火災(zāi)占18%。其中的主要原因，一是火調(diào)專業(yè)人員素質(zhì)普遍下降，而全社會的消防法律意識普遍提高，火調(diào)人員不敢輕易認定火因；二是損失較小且無人員傷亡的一般火災(zāi)，由于數(shù)量大、建檔繁復(fù)，又沒有簡易程序，使得一些公安消防機構(gòu)沒有精力全部調(diào)查。三是行政干預(yù)的影響和不追究具體辦案人責(zé)任，助長了調(diào)查率低、查清率低的趨勢。
????2.3??火調(diào)工作的技術(shù)要求過于粗糙??37號令第18、19條規(guī)定了火災(zāi)勘查工作的基本程序，但現(xiàn)場勘查的具體內(nèi)容、方法過于籠統(tǒng)，如何提取和保存現(xiàn)場物證的操作性不強。目前火調(diào)人員素質(zhì)的普遍降低，有的勘查過程就是破壞現(xiàn)場的過程，一些重要的物證在勘查中被破壞?，F(xiàn)場勘查記錄要求用描述性語言，不允許直接下結(jié)論，有的現(xiàn)場勘查記錄直接認定了起火部位和起火原因。一些勘查記錄與證據(jù)不對應(yīng)，無法復(fù)原火災(zāi)現(xiàn)場原貌，這既降低了火災(zāi)原因查清率，增加了火災(zāi)原因或責(zé)任重新認定申請的概率，也使得火災(zāi)原因重新認定工作困難重重。
????2.4??火災(zāi)損失核定周期長、難度大??37號令第27條要求：“任何單位和個人不得干擾火災(zāi)損失核定工作，不得謊報、瞞報、虛報和漏報火災(zāi)損失。”但實際損失核定工作中存在嚴
燃料容器動火作業(yè) 當(dāng)心發(fā)生燃爆事故
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