國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品質(zhì)量安全問題是一項關(guān)系到國計民生的大事。而隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型矛盾的不斷凸顯，食品質(zhì)量安全問題頻發(fā)，引起社會的廣泛關(guān)注。2008年三鹿“三聚氰胺奶粉”事件引發(fā)公眾對于奶制品的質(zhì)疑；2010年的“地溝油”事件引發(fā)社會的強烈動蕩；2011年的“瘦肉精”事件致使公眾對于肉制品需求的急劇減少；2013年廣州“鎘大米”事件弄的人心惶惶，聞米色變……這一系列的食品安全問題給消費者帶來身心和財產(chǎn)的雙重傷害，也嚴(yán)重危害到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。而農(nóng)產(chǎn)品作為食品的主要原料來源，是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品質(zhì)量安全的基本。我國歷來高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作。農(nóng)業(yè)部于2010年提出要做到“兩個努力確?！?，即努力確保不發(fā)生區(qū)域性重大動物疫情，努力確保不發(fā)生重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，一手抓執(zhí)法監(jiān)管，一手抓農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。國務(wù)院于2013年頒布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中提出“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”這一問題。農(nóng)產(chǎn)品安全追溯體系和健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，再一次被提到國家的層面上來。因此，厘清農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題發(fā)生的原因，對癥下藥，給出合理的治理建議，對加強我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平有著舉足輕重的作用和意義。
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的根本原因在于市場失靈。所謂市場失靈，是指市場機制在某些領(lǐng)域無法有效發(fā)揮作用，達(dá)不到資源有效配置的目的，無法完成“帕累托效率”、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中的市場失靈主要表現(xiàn)在市場無法依靠自身的調(diào)節(jié)機制來實現(xiàn)安全、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的充分供給。這主要是由于農(nóng)產(chǎn)品市場信息的不對稱、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的經(jīng)濟(jì)外部性以及農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈中的單次博弈等原因造成的。
首先是農(nóng)產(chǎn)品市場信息不對稱。在市場經(jīng)濟(jì)活動中，各類人員對于有關(guān)信息的了解程度是有差異性的。掌握信息比較充分的人員往往處于有利的地位，而信息困乏的人員則處于弱勢的地位。由于農(nóng)產(chǎn)品的特性具有不確定性、農(nóng)產(chǎn)品市場交易環(huán)境和制度不夠完善等一系列因素導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場信息的不對稱，在一般情況下，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者比消費者更清晰的掌握了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量狀況，而消費者只能根據(jù)自己的觀察或者經(jīng)驗來了解情況，所以只愿意按照農(nóng)產(chǎn)品的平均質(zhì)量來支付價格。這就導(dǎo)致高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品由于投入成本高，價格也高卻缺乏競爭力，逐漸退出市場交易。當(dāng)消費者發(fā)現(xiàn)市場上所售出的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量整體下降時，他所愿意支付的價格也會隨之降低，這會進(jìn)一步造成高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的萎縮。這種逆向選擇導(dǎo)致市場資源流向低質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品，而使得高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的利益收到損壞，喪失了交易的積極性。不利于優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品市場的發(fā)展。
其次是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的經(jīng)濟(jì)外部性。經(jīng)濟(jì)外部性是經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動對他人和社會造成的非市場化的影響，即其從事經(jīng)濟(jì)活動時成本與后果不完全由行為人承擔(dān)。經(jīng)濟(jì)外部性可分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會收益，而受益者無需花費代價；負(fù)外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受損，而施加者卻沒有為此承擔(dān)成本。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的經(jīng)濟(jì)外部性體現(xiàn)在兩方面。一方面，消費者在購買和使用優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品時是信任和滿意的。而那些投機取巧的不法分子則利用這種好感向消費者生產(chǎn)、銷售不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品。獲得了盈利，從而產(chǎn)生了明顯的正外部特征。另一方面，低質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品侵害了消費者的合法權(quán)益和身心健康，從而影響到了生產(chǎn)、經(jīng)營符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致負(fù)外部特性出現(xiàn)。目前來說，由于我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系和誠信體系建設(shè)還不夠完善，消費者對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信心不足，總體評價較低，因此農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的負(fù)外部性遠(yuǎn)大強于正外部性。主要表現(xiàn)在當(dāng)某一區(qū)域或某一企業(yè)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題之后，消費者對整個行業(yè)的信心將會受到沉重的打擊，從而導(dǎo)致該行業(yè)整體遭受巨大的信譽和經(jīng)濟(jì)損失。
最后是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈中的單次博弈。農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈包括原材料生產(chǎn)、加工、儲存、運輸、銷售等活動在內(nèi)的一系列活動過程。而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全則涉及到供應(yīng)鏈中的每一個階段和環(huán)節(jié)，供應(yīng)鏈上行為主體的博弈關(guān)系決定了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全性。當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈主要是由分散的小規(guī)模的農(nóng)戶、產(chǎn)地批發(fā)商、消費地批發(fā)商和小商販所組成的傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈。這一供應(yīng)鏈?zhǔn)沟觅I方和賣方不能進(jìn)行重復(fù)的博弈來使得雙方得到合作的共贏，從而陷入了“囚徒困境”。以果農(nóng)和果品廠之間的單次博弈為例。在產(chǎn)業(yè)鏈中，雙方可以選擇的策略是合作或者是不合作。果農(nóng)的合作意味著為果品廠提供優(yōu)質(zhì)安全的加工原料，不合作即以次充好；果品廠的合作指的是按質(zhì)論價，不合作就是支付果農(nóng)低于優(yōu)質(zhì)原料應(yīng)有的價格。那么在短期利益的驅(qū)使下，為了滿足自身利益最大化，雙方都會傾向于選擇都不合作的行為。因此，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈中兩個市場主體博弈的最終結(jié)果是，上游主體給了下游主體以次充好的原材料，而下游主體支付了非安全農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)有的價格。如此，則無法實現(xiàn)供應(yīng)鏈中的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。
市場失靈為政府的干預(yù)提供了基本的依據(jù)，有形的手必須在農(nóng)產(chǎn)品市場的資源配置中發(fā)揮好調(diào)節(jié)的作用。然而，政府干預(yù)也不是萬能的，同樣存在著“政府失靈”的可能性。一方面表現(xiàn)為政府的無效干預(yù)，即政府宏觀調(diào)控的方法不當(dāng)或力度不夠，不能夠彌補市場失靈的缺陷；另一方面表現(xiàn)為政府的干預(yù)過度，即政府的干預(yù)范圍或力度，超過了彌補市場失靈的合理需要。因此，政府在干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理存在的市場失靈時，一定要把握好方向、范圍和力度，處理好與市場、企業(yè)和中介組織的關(guān)系，要充分調(diào)動市場、企業(yè)和中介組織在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中的積極性和主觀能動性，同時加以引導(dǎo)和規(guī)范，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的效率和水平。
首先，要建立健全一個完整的嚴(yán)密的可行的法律制度體系，涵蓋“從農(nóng)田到餐桌”的整條農(nóng)產(chǎn)品食物鏈。在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體需要制定不同層次、有針對性的法律法規(guī)，完善各類農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)制度，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律責(zé)任制度。確立起統(tǒng)一的國家農(nóng)產(chǎn)品安全控制和監(jiān)管機構(gòu)與相關(guān)協(xié)調(diào)部門，明確分工與職責(zé)。
然后，建立完善、科學(xué)、合理的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。
一.建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入機制。實行農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入“三項制度”：對獲得國家無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品的食用農(nóng)產(chǎn)品，并與基地種植相符的，實行入市免檢制度，憑認(rèn)證證書和專用標(biāo)志直接進(jìn)入市場銷售；對行業(yè)行政主管部門認(rèn)定的無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的產(chǎn)品實行索證抽檢制度；對來源于非認(rèn)證基地的農(nóng)產(chǎn)品并且未取得任何認(rèn)證的產(chǎn)品，實行現(xiàn)場檢測制度。此外，建立優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品專營市場，在農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和農(nóng)貿(mào)市場設(shè)立專營區(qū)，設(shè)立專賣店和在超市設(shè)立專柜，建立多種形式的農(nóng)產(chǎn)品配送中心，這些措施都大力促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入，培養(yǎng)了消費者的農(nóng)產(chǎn)品品牌意識和質(zhì)量意識，鼓勵和保護(hù)了優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營。
二.健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與可追溯系統(tǒng)。著力構(gòu)建“生產(chǎn)有記錄、信息可查詢、流向可追蹤、責(zé)任可追究、產(chǎn)品可召回、質(zhì)量有保障”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與可追溯系統(tǒng)。建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄檔案，記錄農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)壞境、規(guī)模、農(nóng)業(yè)投入品使用等情況，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯提供依據(jù)。實行標(biāo)志管理制度，對上市的農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地進(jìn)行編號。生產(chǎn)歷程中的技術(shù)管理信息一旦形成，即以編碼的形式錄入數(shù)據(jù)庫。利用信息的條碼化，清晰、及時地記錄和反應(yīng)每一個作業(yè)環(huán)節(jié)。這是查找質(zhì)量問題、追回問題產(chǎn)品的重要手段和必要措施。
三.加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測機構(gòu)建設(shè)。為了滿足農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需要和民眾對于食品的更高要求，近年來，政府加大了對中央、省、縣三級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)建設(shè)項目的投入。但由于我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測工作起步較晚，仍存在著一些地區(qū)資金投入不足、人員技術(shù)薄弱、設(shè)備更新緩慢等許多問題。因此，一方面要加大財政投入，保障檢測設(shè)備、環(huán)境的不斷完善，另一方面，要加快檢測體系的建設(shè)和人員專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)。為集中優(yōu)勢，節(jié)約資源，提高效率，應(yīng)當(dāng)逐步進(jìn)行相關(guān)檢測機構(gòu)的整合，提升檢測能力和水平。同時，為了適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要多借助于社會的資源和力量，以政府檢驗檢測機構(gòu)為主導(dǎo)，社會中介檢驗檢測機構(gòu)為輔助，政府和行業(yè)自律，市場調(diào)節(jié)雙管齊下。
四.完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息管理制度。要全面采集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)信息、社會相關(guān)中介組織發(fā)布的與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量相關(guān)的信息以及政府部門的監(jiān)管信息。借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，改革傳統(tǒng)的“金字塔”縱向的信息傳遞結(jié)構(gòu)，建立新型、高效的“互聯(lián)網(wǎng)傳式”多向信息傳遞結(jié)構(gòu)，提高信息傳遞的效率。要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品信息共享制度，最大化地發(fā)揮信息使用價值。集中力量打造農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息技術(shù)平臺，使之成為消費者信任和依賴的權(quán)威信息頭痛渠道。
其次，豐富監(jiān)管手段，建立全方位、立體化的監(jiān)管格局。要通過發(fā)放安全生產(chǎn)手冊、開展以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主題的培訓(xùn)班，加強對生產(chǎn)者、經(jīng)營者的教育和學(xué)校，使其樹立安全生產(chǎn)的意識，從源頭上保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。加快“三品一標(biāo)”建設(shè)工作，決不允許未經(jīng)質(zhì)量安全認(rèn)證的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入到流通領(lǐng)域。形成對生產(chǎn)基地、農(nóng)貿(mào)市場、超市等農(nóng)產(chǎn)品的定期、常態(tài)化抽查機制。并將檢查結(jié)果及時、真實地向社會公眾公開。對于監(jiān)管工作要引入績效考評機制，包括職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故發(fā)生次數(shù)，消費者滿意度的反饋，農(nóng)藥、添加劑等的使用情況。對于考評成績優(yōu)異的部門進(jìn)行獎勵和宣傳，對于考評成績不合格的部門進(jìn)行問責(zé)和改進(jìn)。
最后，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈組織模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。加快“合作社”+“農(nóng)戶”模式發(fā)展，拓展合作社功能，將分散的農(nóng)戶組織起來，實行規(guī)?；N植養(yǎng)殖和經(jīng)營，提升市場競爭力。培養(yǎng)以合作社為主體的流通型產(chǎn)業(yè)鏈組織模式，不僅降低流通成本，將流通中產(chǎn)生的利潤轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，增加了收入；更能有效傳導(dǎo)市場信息，避免農(nóng)民在生產(chǎn)過程總的無序性和盲目性，真正做到和市場的無縫對接。因此，應(yīng)該大力發(fā)展流通型產(chǎn)組織，采取多種方式改造、整合，逐步建立起資金雄厚、輻射面廣、帶動能力強的流通型組織，密切圍繞本地的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和優(yōu)勢企業(yè)，通過農(nóng)企、企企、農(nóng)超、企超聯(lián)合的方式。建立起一大批銷售或者加工的農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)，充分發(fā)揮流通型組織的規(guī)模效應(yīng)，
我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的復(fù)雜性、多變性決定了政府對其的治理任重而道遠(yuǎn)。政府要做好協(xié)調(diào)好與市場、企業(yè)以及中介組織的關(guān)系，做好管理者和引導(dǎo)者的角色，運用好法律、行政、教育等手段，為我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保駕護(hù)航。

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