??? 澳大利亞海上石油、天然氣儲量豐富，對海上油氣資源的開發(fā)及安全監(jiān)管，已成為澳政府能源主管部門及油氣行業(yè)監(jiān)管機構的一項重要工作，他們的成功經(jīng)驗很值得我們借鑒。
　　一、海上油氣資源開發(fā)及監(jiān)管概況
　　澳大利亞所有礦產(chǎn)資源歸人民所有，政府代表人民進行管理，但直到2005年1月1日之前，澳大利亞實行的都是聯(lián)邦和州(或地區(qū))兩級管理體制，特別是石油天然氣儲量豐富的西澳大利亞、維多利亞州及北部地區(qū)政府對油氣資源開發(fā)都擁有實際的管理權。就海洋石油天然氣事務來說，各州或地區(qū)有權制定三海里范圍內(nèi)的監(jiān)管法律，聯(lián)邦政府則對三海里范圍之外的所有海洋石油事務擁有監(jiān)管權，這是載入澳“海洋憲法解決協(xié)議”的基本原則。但由于規(guī)模以上的油氣儲量大部分在三海里之外，因此澳大利亞海上油氣資源主要還是由聯(lián)邦政府監(jiān)管，同時聯(lián)邦政府在一些具體的監(jiān)管環(huán)節(jié)上還須與地方政府合作，各州或地區(qū)政府受聯(lián)邦政府委托，履行包括安全事務在內(nèi)的所有日常監(jiān)管權力。
　　不管是聯(lián)邦政府還是州政府，澳大利亞油氣監(jiān)管的基本方針：一是政府決策，二是市場監(jiān)管，三是企業(yè)競爭。即：政府部門負責油氣資源開發(fā)及運輸、銷售的政策制定；行業(yè)監(jiān)管機構負責對油氣市場運營情況進行監(jiān)管；參與油氣市場競爭的企業(yè)則按照市場規(guī)則進行經(jīng)營活動。政府的作用只是在市場出現(xiàn)問題時，才通過對政策的調(diào)整來干預企業(yè)的經(jīng)營，以使市場恢復正常秩序。此外，政府油氣主管部門還要對監(jiān)管機構實施監(jiān)督，以保證其監(jiān)管活動的公正、公開以及按法律程序進行。
　　1967年，澳大利亞出臺了《水下石油勘探法》，根據(jù)該法律，澳政府并不直接參與油氣資源的勘探開發(fā)，只負責提供一個適合開發(fā)的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，并對油氣資源的開發(fā)采取許可證制度，對有意參與油氣資源開發(fā)的企業(yè)發(fā)放許可證，對外國投資者進行稅收和利率等方面的政策制定和立法。
　　為減少企業(yè)投資風險，政府還要負責油氣儲量大方位的地質(zhì)勘探，這也是政府提供的宏觀環(huán)境的一部分。在此基礎上，政府向企業(yè)發(fā)放勘探許可證。企業(yè)通過競爭拿到許可證之后應承諾至少在許可證六年的期限里投入的資金和工作量。如果在這一期間沒有找到油，應把許可證還給政府；如果找到的油量過少不具開采價值，可以要求政府放在保留名單中，期限為一次五年，是介于生產(chǎn)與勘探之間的過渡期。在這一期間，企業(yè)要向政府承諾做商業(yè)開發(fā)的前期工作，五年后，企業(yè)可以根據(jù)情況要么申請直接開采，要么再申請第二個五年。如果找到了具有開發(fā)前景的油田，則可向政府直接申請開采許可證，這一許可證沒有時間限制，企業(yè)拿到后即可進行商業(yè)性開采，但同時還要申請生產(chǎn)許可證及開采設施的修建、安裝許可證。
??? 澳大利亞對外國投資者也采取完全開放的政策，澳政府每年都公開對外發(fā)布油氣勘探開發(fā)的招標信息，其中包括用于招標的區(qū)塊和儲量及有關政策規(guī)定。外國投資者可以直接參與競標，一旦中標即可進行直接投資，享有與國內(nèi)投資者同等的權利。
　　二、海上安全監(jiān)管機構及安全立法
　　從2005年1月1日起，澳大利亞成立了一個新的油氣資源監(jiān)管機構--國家海上石油安全局(NOPSA)。該機構是州、地區(qū)政府以及聯(lián)邦政府監(jiān)管機構的聯(lián)合體，它作為惟一的全國性海上石油安全的監(jiān)管機構取代了各州相互獨立的監(jiān)管機構。依前所述，澳大利亞海上油氣監(jiān)管在2005年之前基本實行的是兩級監(jiān)管，即根據(jù)實施《水上石油法》的行政性安排，在聯(lián)邦和州(地區(qū))政府共同負責的框架下，各州(地區(qū))負責日常安全監(jiān)管決策及其制度和程序安排。但在20世紀90年代發(fā)生一次嚴重的海上石油安全事故后，澳大利亞政府開始對這一體制框架進行了重新評估，最終確立了全國統(tǒng)一的安全監(jiān)管體制。
　　國家海上石油安全局向澳大利亞礦產(chǎn)和資源部長理事會負責。該理事會是由澳大利亞聯(lián)邦及各州、地區(qū)政府負責礦產(chǎn)資源事務的部長組成的部長級的聯(lián)席會議，主要任務是研究落實聯(lián)邦政府領導人聯(lián)席會議提出的政策主張。具體職責是：1)就全國性的能源發(fā)展和全國性的能源問題提出政策執(zhí)行建議；2)協(xié)調(diào)各州之間的相互合作，特別是對環(huán)境有重大影響的能源問題的合作；3)負責監(jiān)督能源政策的執(zhí)行情況等。在部長理事會之下有三個常設機構，即能源管理委員會、能源市場委員會、競爭和消費者事務委員會，但他們又是獨立于政府的能源事務方面的監(jiān)管機構。
　　根據(jù)現(xiàn)代監(jiān)管理念，政府的政策制定職能要與政策執(zhí)行職能相分離，監(jiān)管機構是負責政策具體執(zhí)行的專門機構。按照上述能源行業(yè)的管理架構，前兩個層次，即聯(lián)邦政府領導人聯(lián)席會議和部長理事會都是政府的政策制定及政策執(zhí)行的監(jiān)督協(xié)調(diào)機構，是非常設的，由負責能源事務的部門及其工作人員主持日常事務；其下的第三個層次的機構則是負責政策執(zhí)行的監(jiān)管機構，他們各自負責不同的能源監(jiān)管事務。2005年1月1日之后新成立的國家海上石油安全局同其他原有的三個機構一樣是處于第三層次的、專門就海上石油安全進行監(jiān)管的機構。
　　國家海上石油安全局對所有涉及海上油氣勘探開發(fā)的安全事務進行監(jiān)管，并根據(jù)監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，對部長聯(lián)席會議(制定的政策)提出改進意見。由于澳大利亞多數(shù)海上油氣活動都集中在西海岸的西北大陸架，或者集中于維多利亞海岸的巴士海峽(Bass Strait)，國家海上石油安全局總部設在沿海城市珀斯(Perth)，在墨爾本設有辦公室，在達爾文市也派駐有官員，以負責對北部海岸地區(qū)的油氣活動進行監(jiān)管。?
　　國家海上石油安全局實行完全的成本回收制度，即其日常運作不依賴于政府預算，以向被監(jiān)管者收取監(jiān)管費維持日常工作運轉(zhuǎn)，每年法定預算約800萬澳元，主要收費項目包括油氣運輸管道監(jiān)管費，行業(yè)從業(yè)者安全規(guī)范審理費等。
　　對于海上油氣資源的安全監(jiān)管，澳大利亞還制定了一系列的法律、法規(guī)。例如2004年重新修訂的、頒布于1967年的《水上石油法》及1993年制定的《水上石油監(jiān)管條例(職業(yè)健康和安全)》，1996年制定的《水上石油監(jiān)管條例(海上設施安全管理)》，2001年制定的，《水上石油監(jiān)管條例(管道安全)》和2002年制定的《水上石油監(jiān)管條例(潛水作業(yè)安全)》等。
　　以上述聯(lián)邦法律條文為依據(jù)，澳大利亞各州和地區(qū)還制定了專門針對本州(地區(qū))的安全監(jiān)管法規(guī)，這也為國家海上石油安全局對各州(地區(qū))水域?qū)嵤┍O(jiān)管提供了法律依據(jù)，并確保在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系。