今年元月，全國安全生產(chǎn)工作會議在北京召開，同時國務(wù)院頒布了關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定。決定共從五大方面提出了23個亟待解決的問題。對此國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局王顯政局長強調(diào)要認清安全生產(chǎn)工作的長期性、艱苦性和復(fù)雜性，增強責任感、使命感和緊迫感。具體講：必須看到中國與國外在事故災(zāi)害控制上的差距如（1）事故總量仍然過大，2003年全國因事故死亡13萬多人，造成經(jīng)濟損失相當于GDP的2．5％左右；（2）重特大事故時有發(fā)生，特大事故平均三天一起，特別重大事故平均一個月一起；（3）職業(yè)危害嚴重，全國每年患職業(yè)病者70萬人；（4）某些重點行業(yè)的事故多發(fā)狀況并未從根本上好轉(zhuǎn)。為此在諸多對策中，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局特提出來《關(guān)于建立安全生產(chǎn)控制指標體系的意見》，該建議的內(nèi)容也在國務(wù)院頒布的關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定中予以體現(xiàn)。本建議從我國城市現(xiàn)狀安全減災(zāi)管理實際出發(fā)，結(jié)合此量化控制指標探索了在城市應(yīng)強化安全減災(zāi)量化管理及其戰(zhàn)略研究的思路。

　　一、國家安全生產(chǎn)控制指標體系的基本內(nèi)容及其啟示

　　1．建立安全生產(chǎn)控制指標體系的必要性

　　從總體上看，建立量化指標這是堅持科學發(fā)展觀的需要，是國內(nèi)推進安全生產(chǎn)責任制的需要。事實上，通過對國外某些國度的安全生產(chǎn)發(fā)展趨勢分析中發(fā)現(xiàn)，凡人均GDP在1000美元－3000美元之間，生產(chǎn)事故就呈上升態(tài)勢，只有人均GDP達到5000美元之后事故才開始下降。建立安全生產(chǎn)控制指標體系也是國外通行的成功作法。如美國、澳大利亞、英國等在職業(yè)安全的五年及十年計劃中，明確了安全生產(chǎn)的具體控制指標，并使之納入到國家經(jīng)濟總體規(guī)劃之中。澳大利亞公布的2002年－2012年職業(yè)安全在健康戰(zhàn)略計劃中，安全控制指標是：到2012年事故死亡年至少降低20％，工傷事故率至少降低40％。

　　2．安全生產(chǎn)控制指標體系的基本內(nèi)容

　　全國性七項控制指標：全國事故死亡人數(shù)、億元國內(nèi)生產(chǎn)總值死亡率、全國10萬人死亡率、工礦企業(yè)死亡人數(shù)、全國工礦企業(yè)10萬人死亡率、煤礦企業(yè)死亡人數(shù)、煤礦企業(yè)百萬噸死亡率；

　　各省區(qū)的七項控制指標：各類事故死亡人數(shù)、億元國內(nèi)生產(chǎn)總值死亡率、10萬人死亡率、工礦企業(yè)死亡人數(shù)、工礦企業(yè)10萬人死亡率、煤礦企業(yè)死亡人數(shù)、煤礦企業(yè)百萬噸死亡率；

　　道路交通安全控制指標：雖現(xiàn)有指標體系中未單獨設(shè)定道路交通安全的控制指標，但必須考慮如下因素（1）中國目前道路交通事故死亡人數(shù)居世界第一位，每年全國安全生產(chǎn)的事故總死亡人數(shù)中，交通事故占80％左右。到2002年底，全國機動車保有量達1億輛，其中汽車2141萬輛，其余為摩托車、拖拉機、農(nóng)用車等，所以交通事故呈上升狀態(tài)；（2）2004年5月1日實施《道路交通安全法》，它有可能在事故統(tǒng)計上增加相關(guān)指標的內(nèi)容；（3）減少我國交通事故發(fā)生率，既有交管部門的工作也有負責道路交通部門的工作，所以需要各負其責，綜合治理。因此，道路交通安全控制指標體系必須要借鑒國外的通行作法開展研究論證，做到心中有數(shù)。

　　大略地看，到2007年全國安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，2010年全國特大事故得到較大幅度下降，到達2020年總體接近世界中等發(fā)展國家的安全生產(chǎn)水平。

　　3、三點啟示

　　其一，按照如上思路檢查國內(nèi)大中城市尚缺少一個系統(tǒng)而全面的城市事故災(zāi)害統(tǒng)計分析制度，更缺少認可的城市安全評價指標體系，這對于高度發(fā)展的中國城市化非常不利。從表面上看，城市有各自的生命線系統(tǒng)及基礎(chǔ)設(shè)施，為什么城市極其脆弱？為什么在突出發(fā)事件中屢屢受挫？原因就在于從災(zāi)害經(jīng)濟上缺少城市安全指標的“度量衡”及保障對策；

　　其二，現(xiàn)有城市各委辦局按照業(yè)務(wù)主管系列有各自的單一災(zāi)種的統(tǒng)計方法及統(tǒng)計渠道，但以此作為一個城市管理者及各類災(zāi)害的承載體，城市層面上的災(zāi)情統(tǒng)計及其對安全能力的控制十分必要和迫切，這是應(yīng)急信息化建設(shè)及應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)的需要；

　　其三，現(xiàn)在不少有災(zāi)害防御協(xié)會的城市都在每年春舉辦災(zāi)情匯商會，它從一定意義上講，對一年的科學決策具有參考力，但現(xiàn)有的缺乏是不能做到事故以量化管理為核心，以量化管理為指標從而造成城市安全減災(zāi)長期徘徊在定性階段，應(yīng)有的科學性尚未達到，這是安全生產(chǎn)控制指標體系對中國城市減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展的最大啟示。

　　二、城市盡快實施安全減災(zāi)量化管理的研究建議

　　1．關(guān)于綜合減災(zāi)管理與量化統(tǒng)計

　　災(zāi)害管理的通常作法是法律管理、行政管理、導引型管理、協(xié)助及指導型管理、科技制約型管理等。其通常遵循的原則是超前原則、兼融原則、災(zāi)害調(diào)控與重點轉(zhuǎn)移原則、就近調(diào)整原則、全局優(yōu)先原則、長遠效益至上原則、科學統(tǒng)籌的系統(tǒng)優(yōu)化原則等。綜合減災(zāi)首先強調(diào)管理層次與管理系統(tǒng)如三個層次或能級：國家級災(zāi)害管理、省級災(zāi)害管理、地方災(zāi)害管理；其二，必須明確災(zāi)害管理在國家社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位。高效的減災(zāi)管理，必將為有效防治自然災(zāi)害和人為災(zāi)害、最大限度地減少災(zāi)害造成的人財物損失，為盡快提高減災(zāi)的社會經(jīng)濟效益做出貢獻；其三，從此種意義上講，必須將提高對現(xiàn)代災(zāi)害的管理水平列入防災(zāi)減災(zāi)首要的任務(wù)。

　　研究表明，國家或城市經(jīng)濟發(fā)展水平與承災(zāi)力、減災(zāi)經(jīng)濟效益密切相關(guān)。一般說來，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建能力強，承災(zāi)力強；而在區(qū)域經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，受同樣災(zāi)害的襲擊，其承災(zāi)能力要比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)低得多。綜合減災(zāi)管理及災(zāi)害統(tǒng)計必須將重點優(yōu)先放在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)及城市，兼顧經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)及城市。

　　2．關(guān)于綜合減災(zāi)指標體系

　　現(xiàn)狀中國城市安全減災(zāi)評價的最大不足是缺少定性與定量相結(jié)合的評價體系。安全城市是一個多功能、多層次、多目標的評價對象，影響其評價的相關(guān)因素很多，指標體系實際上是由若干個指標構(gòu)成的指標庫，它能否準確、全面反映城市應(yīng)對危機的內(nèi)涵，指標的選擇至關(guān)重要。一般地看，科學性、規(guī)范性、全面性、動態(tài)性、重點性、快速性構(gòu)成了城市綜合減災(zāi)的基本能力指標，但它們僅僅是城市安全發(fā)展的演變趨勢。但綜合減災(zāi)的最主要指標涵義不可缺少，如城市安全管理文明指標、城市經(jīng)濟備災(zāi)能力指標、城市災(zāi)害管理協(xié)調(diào)度指標、城市人居服務(wù)及社會保障指標等的研究。

　　安全城市作為一個現(xiàn)代的“進化”概念，反映了城市現(xiàn)代化的理想目標，其運行規(guī)范規(guī)律揭示了一個絕對安全可靠的“和諧”過程，其關(guān)鍵是如何保持穩(wěn)定有序，而穩(wěn)定有序的關(guān)鍵是“進化”過程中的循環(huán)機制、共生機制、適應(yīng)機制與補償機制等。

　　3．關(guān)于強化城市應(yīng)急標準的質(zhì)量

　　城市應(yīng)急事件較城市安全的含義更集中也更嚴格，因此其評價量化指標就要更多地體現(xiàn)其有效性，其中城市災(zāi)害的社會預(yù)警機制及系統(tǒng)建立意義實在。它要涉及城市危險的鑒別、城市危機的確定及信息傳輸、城市災(zāi)害風險分析等諸多方面。具體講：城市災(zāi)害損失及發(fā)生次數(shù)、城市危機的規(guī)模與評價、城市治安事件與突發(fā)恐怖事件、城市各級管理層的應(yīng)急能力及工作素質(zhì)、城市安全減災(zāi)的投資與安全措施、城市減災(zāi)的應(yīng)急監(jiān)控預(yù)測與抗災(zāi)水平等。城市災(zāi)害的應(yīng)急處理機制實際上是一種信息處理體系，它將各警要素的變化信息輸入裝置內(nèi)，經(jīng)過加工處理提供出城市系統(tǒng)有效的警度值，應(yīng)急標準的質(zhì)量體現(xiàn)是：（1）獲取應(yīng)急信息的完整性；（2）應(yīng)急信息運行的暢通性；（3）應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置的系統(tǒng)優(yōu)化合理性等。

　　從現(xiàn)代城市綜合減災(zāi)管理出發(fā)，災(zāi)難能夠定義為對現(xiàn)實文化結(jié)構(gòu)的顛覆。災(zāi)難不同于應(yīng)急狀態(tài)及危機，它實際上僅僅在應(yīng)急狀況和危機中表現(xiàn)出前兆，所以災(zāi)難是對應(yīng)急狀況和危機長期錯誤的處理所產(chǎn)生的不可逆轉(zhuǎn)的后果。

　　4．關(guān)于災(zāi)害損失的計量

　　事故災(zāi)害的確認是以國家或社會財富的損失和人員的傷亡為客觀標志的。事實上，關(guān)于災(zāi)害損失的計量有許多方法及模型，作為城市災(zāi)害損失的計量至少要包括如下部分，這是中國城市編研災(zāi)害年鑒、開展重大工程項目安全減災(zāi)性評價的基本前提；

　　其一，它應(yīng)包括人類創(chuàng)造的各種物質(zhì)財富的損失，指人類物化勞動與活勞動的損失，體現(xiàn)為直接的經(jīng)濟利益的損失；其二，自然人的生命與健康的損失，體現(xiàn)為直接與間接損失；其三，各種自然資源的損失，指土地、水源、木材、地下資產(chǎn)及種種動植物資源等；其四，現(xiàn)代災(zāi)害造成城市生活與生產(chǎn)秩序的紊亂或由此引發(fā)的人們精神財富的損失等。

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作者為中國災(zāi)害防御協(xié)會副秘書長、北京市人民政府專家顧問團專家、高級工程師）

　　《市場報》 (2004年02月13日 第四版)