問題
　　上世紀(jì)80年代，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，作為基礎(chǔ)能源的煤炭一度出現(xiàn)緊張，在“有水快流”政策的引導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦應(yīng)運(yùn)而生。各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦采取寬松政策，允許“先上車后買票”，短短幾年時間，各礦區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦星羅棋布，1997年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦達(dá)8.2萬個（不含無證煤礦），產(chǎn)量6.2億噸，占全國煤炭產(chǎn)量的46.6%，應(yīng)該說當(dāng)時的這一政策在解決能源緊缺，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到了一定作用。但同時也帶來了礦業(yè)秩序混亂，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，辦礦條件簡陋，生產(chǎn)工藝原始，安全生產(chǎn)環(huán)境惡劣等諸多問題。
　　為根治混亂的礦業(yè)秩序，1997年以來全國范圍內(nèi)開展了關(guān)井壓產(chǎn)、關(guān)閉非法和布局不合理煤礦等專項(xiàng)整治活動，各地拉井架、填井筒，關(guān)閉煤礦6萬余個，煤礦數(shù)量大幅度減少。2001年以來又開展了安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治，明確了辦礦條件、標(biāo)準(zhǔn)，加大了安全投入，通過一輪又一輪的整治驗(yàn)收，辦礦條件得到了進(jìn)一步改善，安全生產(chǎn)狀況有些好轉(zhuǎn)。到2004年底，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為2.3萬個，產(chǎn)量7.2億噸，占全國煤炭產(chǎn)量的36.3%。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的基礎(chǔ)仍十分薄弱，礦業(yè)秩序和安全狀況并未明顯好轉(zhuǎn)，安全管理工作尚未走上科學(xué)、規(guī)范、長效之路，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦健康發(fā)展刻不容緩。

　　根源
　　1999年我國煤礦安全管理體制調(diào)整后，部分省、市煤礦管理部門被撤銷、并轉(zhuǎn)或降格，各級煤礦管理部門不同程度地存在規(guī)格低、專業(yè)人員缺、監(jiān)管力量不足等問題。使煤炭行業(yè)管理弱化，綜合管理缺位，造成煤礦安全監(jiān)管、發(fā)展規(guī)劃、勘探開發(fā)不能統(tǒng)籌考慮，嚴(yán)重影響了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。另外，煤炭管理部門職能交差重疊，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，互相牽制制約，難以形成合力，影響了管理工作效率，削弱了部門工作人員的積極性和責(zé)任感，難免出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，使煤礦安全管理缺乏權(quán)威性，決策缺乏科學(xué)性，工作缺乏高效性。
　　煤炭行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)低，專業(yè)人才貧乏，知識結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重影響煤礦安全生產(chǎn)。當(dāng)前，國有大礦的大中專以上文化程度技術(shù)人員不足3%（發(fā)達(dá)國家達(dá)到了60%以上），鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦更是專業(yè)人才奇缺，管理層中大中專以上專業(yè)人才少得可憐，部分管理人員文化程度還相當(dāng)?shù)?，不少還是文盲，不懂規(guī)程，難以實(shí)施有效管理。煤礦工人文化程度更低，多為初中以下文化程度，且流動性大，幾乎沒有經(jīng)過正規(guī)培訓(xùn)，可以說是低素質(zhì)的人在從事高危險(xiǎn)、高難度的工作，再加上煤礦技術(shù)水平和生產(chǎn)工藝落后，現(xiàn)場管理水平差，發(fā)生事故在所難免。
　　安全意識淡薄，是當(dāng)前煤礦事故多發(fā)的主要原因之一，縱觀近年來的安全生產(chǎn)事故，無不與思想麻痹、重生產(chǎn)、輕安全、違章作業(yè)、違章指揮等有關(guān)。隨著煤炭價(jià)格的不斷上漲，煤炭行業(yè)已成為暴利行業(yè)，煤礦特別是一些個體礦主，為了利益“拼命”下達(dá)產(chǎn)量指標(biāo)，工人為了掙錢“拼命”出煤，兩個“拼命”是造成事故的直接根源。
　　另一方面，從法律角度看，違法后責(zé)任追究的力度太輕，企業(yè)的主體責(zé)任地位未落實(shí)，煤礦從業(yè)人員的安全意識十分淡薄。長期以來，形成了“掙了錢是老板的，死了人是外地的，責(zé)任是政府的” 事故責(zé)任格局，使企業(yè)管理者的安全意識更加淡簿，僥幸心理在生產(chǎn)中占了上風(fēng)。
　　隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的整頓和關(guān)閉，煤炭市場需求日趨增大，而煤炭安全生產(chǎn)能力銳減，供需矛盾日趨突出。煤炭價(jià)格一路上揚(yáng)，為追求高額利潤，部分煤炭企業(yè)不惜以犧牲安全為代價(jià)，鋌而走險(xiǎn)，冒險(xiǎn)蠻干。嚴(yán)重超能力突擊生產(chǎn)，煤礦勢必不堪重負(fù)，險(xiǎn)象環(huán)生，最終釀成事故。
　　近年來，各地確實(shí)加大了小煤礦的管理力度，各項(xiàng)政策措施日趨完善，但缺乏良性和長效管理機(jī)制。主要表現(xiàn)在：一是政策缺乏連續(xù)性。往往今天制定整改標(biāo)準(zhǔn)，明天制定關(guān)閉政策，以“關(guān)”代“管”，部分煤礦剛剛通過整改驗(yàn)收，就被列入關(guān)閉范圍，使基層無所適從。致使一些礦主逐漸對政策失去了信心和信任，不敢再投入，重生產(chǎn)輕安全，搶時間、拼設(shè)備突擊生產(chǎn)，不僅影響煤炭事業(yè)的健康發(fā)展，也增加了基層管理工作的難度，為安全生產(chǎn)埋下了重大隱患。
　　煤炭占一次消費(fèi)能源的70%，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展煤炭供需矛盾日趨突出，如果單靠關(guān)閉礦井，必然進(jìn)一步加劇供需矛盾，在經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用下，煤價(jià)暴漲，進(jìn)一步誘發(fā)生產(chǎn)礦井突擊生產(chǎn)，被關(guān)閉的礦井死灰復(fù)燃。
　　尤其需要指出的是，對于發(fā)生的事故并未深挖事故的根源、研究事故的普遍規(guī)律，采取針對性措施，而是以“?！贝罢?不論安全條件如何一律停產(chǎn)整頓（被喻為一人感冒大家吃藥），并多以鎖井停電為主要手段，以停代整，停而不整。陷入了“事故——整頓——復(fù)產(chǎn)——事故——整頓”惡性循環(huán)，埋下了更多的安全隱患。其突出表現(xiàn)為：煤礦停產(chǎn)后礦井被淹、巷道失修，原整頓成果毀于一旦，再恢復(fù)維修時投入大、隱患多；停產(chǎn)后工人紛紛離礦另謀生路，復(fù)工時再招新工人，工人流動性大，職工培訓(xùn)流于形式，特別是新工人在熟悉環(huán)境、掌握基本勞動技能過程中極易發(fā)生傷亡事故。
　　此外，有些政策措施過于形式化，脫離當(dāng)?shù)孛旱V的客觀實(shí)際，制定了不少，真正貫徹落實(shí)的少。一種表現(xiàn)是以“個性”代替“共性”。任何煤礦發(fā)生事故，不論是個性還是共性，其他煤礦一律采取一樣的防治措施，結(jié)果投入不少，費(fèi)勁不小，效果不好。另一種表現(xiàn)是治“表”的多，治“本”的少。不根據(jù)實(shí)際需要制定針對性措施，導(dǎo)致措施難以貫徹落實(shí)。強(qiáng)行貫徹的結(jié)果是上有政策，下有對策，弄虛作假，欺上瞞下。結(jié)果措施不少，效果不好，有的還可能產(chǎn)生負(fù)面影響。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故多發(fā)，其主要原因是礦業(yè)秩序混亂，但追根溯源是管理體制的不適應(yīng)。煤礦是高危行業(yè)，其事故隱患具有隱蔽性、突發(fā)性、復(fù)雜性，個體經(jīng)營管理者的利益往往與法律、法規(guī)、規(guī)章相矛盾、相對立，煤礦企業(yè)管理者為了追求高額利潤：一是靠減少投入降低生產(chǎn)成本；二是靠違規(guī)、違章指揮組織生產(chǎn)，提高生產(chǎn)能力；三是靠違法生產(chǎn)非法占有資源；四是靠弄虛作假、拉攏腐蝕應(yīng)付政府有關(guān)部門的管理和檢查；五是技術(shù)和工藝落后，靠經(jīng)驗(yàn)指揮生產(chǎn)。這直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦業(yè)秩序和管理水平，必然導(dǎo)致事故隱患長期存在，事故在所難免。