筆者作為一名安全監(jiān)管執(zhí)法人員，一直對安評機(jī)構(gòu)定位、相關(guān)制度建設(shè)、行業(yè)運(yùn)行等問題進(jìn)行關(guān)注。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安評從業(yè)人員普遍深感責(zé)任重大、執(zhí)業(yè)艱難。筆者認(rèn)為，安評行業(yè)存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面，希望有關(guān)部門予以重視。

功能定位過高

當(dāng)前，安全評價的功能定位已被過度理想化，原本作為安全生產(chǎn)技術(shù)支撐力量，現(xiàn)被作為安全生產(chǎn)的“防火墻”，甚至是第一道“防火墻”。過高的社會期盼，將生產(chǎn)安全事故的責(zé)任無限加壓到安全評價機(jī)構(gòu)，這顯然是不合適的。

《安全評價通則》規(guī)定，安全評價報告的任務(wù)是：給出評價對象兩個結(jié)論：一是在評價時與國家有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、規(guī)范的符合性結(jié)論，二是事故發(fā)生的可能性和嚴(yán)重程度的預(yù)測性結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的安全對策措施和建議，并確認(rèn)企業(yè)在采取這些對策措施后的安全狀態(tài)。

由此可見，我國安全評價報告主要盡的是符合性確認(rèn)義務(wù)，反映的是特定時點（評價時）企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況?！胺习踩a(chǎn)條件”“安全可控”是指企業(yè)安全生產(chǎn)的客觀規(guī)律可以通過人的努力來認(rèn)識和把握，是企業(yè)安全生產(chǎn)工作能夠受控的一種狀態(tài)。也就是說，安全評價報告是根據(jù)企業(yè)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)狀況以及隱患整改情況得出的結(jié)論。“安全可控”反映的是評價時企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況，評價后是否仍然可控，取決于企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的重視和持續(xù)投入。評價機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)對企業(yè)的安全生產(chǎn)條件是否符合相關(guān)規(guī)定作出結(jié)論并提出改進(jìn)的建議，并無代替企業(yè)進(jìn)行安全管理的義務(wù)。

責(zé)任風(fēng)險大

一起生產(chǎn)安全事故的發(fā)生往往是多因一果，既有企業(yè)違章指揮、違章作業(yè)方面的原因，也有中介機(jī)構(gòu)、安全監(jiān)管部門等方面的原因和責(zé)任。安評報告是由第三方機(jī)構(gòu)出具的，提交給相關(guān)政府部門，作為安全監(jiān)管依據(jù)的重要技術(shù)性文件，一旦出了問題，企業(yè)的本質(zhì)安全就會出問題，這雖然不是導(dǎo)致事故發(fā)生的直接原因，但作為事故間接原因同樣也不容忽視。安全生產(chǎn)源頭出現(xiàn)的問題都不會是小問題，安評機(jī)構(gòu)和人員確實不可掉以輕心。

現(xiàn)行的針對安全評價機(jī)構(gòu)和人員的法律法規(guī)明確提出，出租、掛靠資質(zhì)和出具虛假報告將受到行政處罰和刑事追究。涉及出租、掛靠資質(zhì)，作為安全評價機(jī)構(gòu)完全可以進(jìn)行自我控制，但虛假報告的判定，往往會存在很大爭議。應(yīng)急管理部公布的《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化過程監(jiān)管提升安全評價技術(shù)服務(wù)質(zhì)量的意見》（征求意見稿）中對重大疏漏和虛假報告情形進(jìn)行認(rèn)定，條件非常嚴(yán)格，評價機(jī)構(gòu)和評價人員壓力很大。

社會評價不適當(dāng)

安全評價是幫助企業(yè)查找安全隱患、提出整改建議、化解安全風(fēng)險、提高本質(zhì)安全水平、實現(xiàn)安全生產(chǎn)的崇高事業(yè)，但社會對安評機(jī)構(gòu)存在著不適當(dāng)?shù)脑u價。社會普遍認(rèn)為安評機(jī)構(gòu)就是虛假報告的“元兇”，勾結(jié)事故企業(yè)的“幫兇”。造成這種狀況的原因是由于社會對安評報告和安評行業(yè)的理解有一些偏差。比如，一看到安評報告的結(jié)論中有“符合安全生產(chǎn)條件”“安全狀態(tài)可控”的字眼，就會與永遠(yuǎn)不出事故畫等號，搞得安評機(jī)構(gòu)有苦難言。好像只要出了事故，就是結(jié)論有問題，涉及虛假報告，列入追責(zé)范圍。而實際情況是，在現(xiàn)行監(jiān)管環(huán)境下，在職業(yè)良知的約束下，沒有一家正規(guī)的、希望長期發(fā)展的安評機(jī)構(gòu)和人員會故意出具虛假報告，幫助企業(yè)瞞天過海，且確實有些情形不是安評機(jī)構(gòu)憑借一方之力能夠把握和控制的。

行為缺乏獨(dú)立性

安全評價服務(wù)是一項政策性、專業(yè)性極強(qiáng)的工作。一份報告多則幾千頁，少則幾百頁，歷時幾個月才能完成。報告編寫需要經(jīng)過多輪專家評審、確認(rèn)和各級部門的審查、審批。在此過程中，各方面均會提出修改意見。往往這些意見，評價機(jī)構(gòu)基本都必須采納和遵循，導(dǎo)致評價報告的編制過程和結(jié)論缺乏獨(dú)立性。但是，一旦事故責(zé)任追責(zé)時，安評機(jī)構(gòu)和人員會變成被追究責(zé)任的一方，之前提出修改意見的人不知所蹤。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引用無權(quán)威途徑

法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是安全評價的重要依據(jù)，這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范涉及部門多、內(nèi)容廣、變化大。安評機(jī)構(gòu)僅依靠自身力量進(jìn)行收集運(yùn)用，沒有權(quán)威的途徑，難免會出現(xiàn)部分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范已經(jīng)失效，但沒有途徑掌握的問題。另外，有些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏自上而下的權(quán)威解讀，導(dǎo)致各方對其理解不一致。一旦出現(xiàn)事故進(jìn)行追責(zé)時，安評機(jī)構(gòu)有口難辯，處于被動境地。

風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁于一身

安全評價過程中，相關(guān)實施意見將評價內(nèi)容均規(guī)定得十分詳盡，大到產(chǎn)業(yè)政策、建設(shè)規(guī)劃、項目選址，小到從業(yè)人員條件、制度建設(shè)和運(yùn)行等方方面面，要求做到面面俱到。比如，產(chǎn)業(yè)政策方面，項目立項已經(jīng)由主管部門備案或登記，仍然要求安評機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策的符合性進(jìn)行評價；建設(shè)規(guī)劃、項目選址已經(jīng)由住建規(guī)劃部門審批，仍然要求安評機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行符合性評價；消防驗收、設(shè)備檢測、技術(shù)來源論證均由有關(guān)部門或第三方機(jī)構(gòu)出具了意見，仍需要安評機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行符合性評價，且要求評價機(jī)構(gòu)必須出具不帶有任何前置條件的符合性結(jié)論。這樣，勢必將這些部門和機(jī)構(gòu)的責(zé)任風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁至安評機(jī)構(gòu)的身上。

責(zé)任界定不清晰

安全生產(chǎn)條件是動態(tài)、變化的過程，但安全評價是靜態(tài)、實時的評價。讓一個靜態(tài)評價去承擔(dān)動態(tài)變化的責(zé)任，肯定是不科學(xué)的。企業(yè)是一個經(jīng)濟(jì)主體，追求利潤最大化是其第一目標(biāo)。為了適應(yīng)市場變化、降低生產(chǎn)成本，企業(yè)會不斷地進(jìn)行工藝、原料的調(diào)整和變化。但這類變化，企業(yè)一定不愿讓監(jiān)管部門和安評機(jī)構(gòu)知曉，甚至企業(yè)向安評機(jī)構(gòu)和人員提供的技術(shù)資料就是不真實的。評價人員不可能對每個產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝全部掌握。一旦事故發(fā)生，就會涉及虛假報告的情形。這個責(zé)任需要界定清楚，否則安評機(jī)構(gòu)就會變成“背鍋俠”或“替罪羊”。

委托關(guān)系處于弱勢

《安全生產(chǎn)法》《危險化學(xué)品安全管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定了必須開展安全評價的幾種情形，但現(xiàn)在評價服務(wù)的委托方是企業(yè)，也就是說企業(yè)是買方，這在一定程度上造成安評機(jī)構(gòu)在服務(wù)中處于弱勢，這種委托關(guān)系往往倒逼安評機(jī)構(gòu)違心出具符合性結(jié)論，這也是社會認(rèn)為機(jī)構(gòu)和企業(yè)勾結(jié)的來源。

發(fā)展環(huán)境惡劣

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，安全生產(chǎn)工作得到各級政府和全社會的高度關(guān)注，安評行業(yè)作為安全生產(chǎn)的重要技術(shù)支撐力量應(yīng)該得到重視和培育。作為關(guān)系到生命財產(chǎn)安全的特殊行業(yè)，在監(jiān)管的同時，需要有特殊的扶持辦法。

近期，有的地區(qū)應(yīng)急管理局以隱患排查不力為由對安評機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報批評，還約談其主要負(fù)責(zé)人，甚至存在任務(wù)型執(zhí)法的情形。當(dāng)前，除獲得資質(zhì)的安評機(jī)構(gòu)之外，還出現(xiàn)了大量安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)沒有資質(zhì)條件限制，缺乏法律約束，僅須在市場監(jiān)督管理部門注冊登記就可以進(jìn)入安全技術(shù)服務(wù)市場。這些機(jī)構(gòu)通過低價競爭等不正當(dāng)手段沖擊和擠壓安評機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間。而目前的監(jiān)管基本僅針對有資質(zhì)的安評機(jī)構(gòu)。由于執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力水平的差異，安評機(jī)構(gòu)一旦受到不客觀的執(zhí)法處理，也只有被動承受，甚至?xí)绊憴C(jī)構(gòu)和個人的誠信記錄和資質(zhì)使用，存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。（編者注：金木為化名）