??? 2.3我國(guó)安全監(jiān)察監(jiān)管體制不足之處
??? 2.3.1多頭管理、權(quán)責(zé)不明晰
??? 胡文國(guó)等在論文《我國(guó)煤炭行業(yè)管理體制研究》中指出，對(duì)煤礦企業(yè)進(jìn)行行政管理的部門(mén)眾多，這種復(fù)雜的多部門(mén)管理體制時(shí)常出現(xiàn)“政出多門(mén)，相互沖突”的現(xiàn)象，企業(yè)無(wú)所適從，應(yīng)付性增強(qiáng)，不能從資源利用和行業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度去宏觀規(guī)劃和制訂發(fā)展戰(zhàn)略[8]。另外各管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分比較混亂，各部門(mén)職能重疊和責(zé)任推托現(xiàn)象同時(shí)并存，即使是國(guó)家法律和法規(guī)，也存在相互矛盾和沖突之處，同一職能不同法律規(guī)定由不同部門(mén)來(lái)履行的情況很多，由此導(dǎo)致的各部門(mén)職責(zé)混亂，特別是那些邊緣化的職責(zé)就更為嚴(yán)重。
??? 2.3.2安全監(jiān)管部門(mén)缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性
??? 煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖可以以自己的名義單獨(dú)執(zhí)法，但在很多情況下要受到地方政府和各部門(mén)的制約，難以實(shí)現(xiàn)真正獨(dú)立執(zhí)法。我國(guó)目前的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)際上屬于綜合性管理機(jī)構(gòu)，既有煤礦安全監(jiān)察職能，還有煤炭行業(yè)管理職能。煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)既是煤炭行業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)者、組織者和實(shí)施者，又是煤礦安全的監(jiān)管者，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，專業(yè)性不強(qiáng)，難以保證安全監(jiān)察的公正性[9]。實(shí)際上，從我國(guó)現(xiàn)行的煤炭安全監(jiān)管框架看，我國(guó)并沒(méi)有一個(gè)實(shí)際意義上獨(dú)立和專業(yè)的安全監(jiān)管部門(mén)。為解決我國(guó)煤礦安全問(wèn)題，借鑒西方安全監(jiān)管體制的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)獨(dú)立、專業(yè)的安全監(jiān)管部門(mén)是迫切需要的。
??? 2.3.3地方政府及其職能部門(mén)行政不作為
??? 官煤勾結(jié)成為一種普遍現(xiàn)象，幾乎每一起重大事故的背后都存在著腐敗行為。近年來(lái)，煤炭產(chǎn)業(yè)對(duì)拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)起到重要的作用，有的縣級(jí)政府財(cái)政收入的80%來(lái)自于煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，地方政府對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的依賴性非常強(qiáng)。難免會(huì)有地方政府及其官員為了追求業(yè)績(jī)，對(duì)煤礦企業(yè)的安全違法行為采取放任、包庇縱容甚至袒護(hù)的態(tài)度，充當(dāng)煤礦企業(yè)的保護(hù)傘。地方政府對(duì)煤礦安全的“虛假治理”，造成了國(guó)家的法律法規(guī)和政策在地方執(zhí)行不暢，政令不通。正如姜明安教授指出：“在這種制度體系下，地方政府促使本地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入最大化的經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)得到了前所未有的釋放，其典型的表現(xiàn)就是‘地方保護(hù)主義’、‘諸侯割據(jù)’的形成，嚴(yán)重地削弱了中央政府應(yīng)有的整合能力，制約了稀缺資源的優(yōu)化配置，惡化了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使整個(gè)社會(huì)生活陷入了嚴(yán)重的‘共用地災(zāi)難’，從而毀滅是所有人都奔向的目的地。”
??? 2.3.4礦工個(gè)人安全意識(shí)淡薄，參與監(jiān)管程度低
??? 礦工的維權(quán)意識(shí)淡漠，造成了對(duì)煤礦事故的漠視和消極對(duì)待。我國(guó)很多煤礦企業(yè)尤其是小煤礦在用工方面嚴(yán)重侵犯了礦工的合法權(quán)益，甚至私下迫使礦工簽訂生死協(xié)議[7]。當(dāng)然，隨著我國(guó)煤炭資源整合逐步完成，煤礦生產(chǎn)走入正軌，這些違法的情況會(huì)有所好轉(zhuǎn)，但是礦工的安全教育，繼續(xù)加強(qiáng)其安全意識(shí)依然是相當(dāng)必要的。
??? 2.3.5煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管缺乏外在監(jiān)督制約
??? 機(jī)制沒(méi)有外在的監(jiān)督制約機(jī)制，何談高效監(jiān)察、透明監(jiān)管。制約的失衡必然導(dǎo)致權(quán)力的異化膨脹或功效萎縮。當(dāng)監(jiān)察主體與監(jiān)管主體不履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管或監(jiān)察職能時(shí)，當(dāng)對(duì)于違反煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為處罰畸輕畸重時(shí)，當(dāng)?shù)胤秸钃厦旱V安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使職權(quán)時(shí)，均無(wú)行之有效的機(jī)制約束是相當(dāng)重要的[5]。其他社會(huì)組織參與煤礦監(jiān)管對(duì)遏制地方虛假治理行為、推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)完善具有重要意義，但是其參與煤礦監(jiān)管程度低。值得慶幸的是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)媒體對(duì)社會(huì)安全問(wèn)題也越來(lái)越關(guān)注，近幾年煤礦事故頻頻曝光，這對(duì)于減少煤礦安全事故非常有利。但是由于缺乏激勵(lì)機(jī)制，這些主體對(duì)煤礦安全的監(jiān)管熱情卻不夠[7]。
??? 3我國(guó)煤炭工業(yè)管理體制的創(chuàng)新構(gòu)想
??? 3.1工程安全監(jiān)理制的啟示
??? 從20世紀(jì)80年代起，建設(shè)工程監(jiān)理作為工程建設(shè)中的一個(gè)新興行業(yè)在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步與發(fā)展。
??? 實(shí)施監(jiān)理制的意義在于：（1）通過(guò)專業(yè)的監(jiān)理服務(wù)和規(guī)范化運(yùn)作，可以把建設(shè)方最大程度地從繁瑣的管理事務(wù)中解脫出來(lái)，使用戶方把精力更好地轉(zhuǎn)移至其業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)上，此時(shí)建設(shè)方就能夠期望，通過(guò)監(jiān)理方對(duì)承建方提出的整體技術(shù)方案進(jìn)行評(píng)估，以彌補(bǔ)其在技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)方面的不足。（2）監(jiān)理的利益獨(dú)立于建設(shè)方和承建方之外。建設(shè)方和承建方在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在爭(zhēng)議和沖突，監(jiān)理方會(huì)以公正、公平和獨(dú)立的立場(chǎng)，通過(guò)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，來(lái)保障這些爭(zhēng)議和沖突的解決，促進(jìn)建設(shè)方和承建方的良好合作，把項(xiàng)目的建設(shè)導(dǎo)向成功。（3）監(jiān)理通過(guò)規(guī)范和約束承建方的項(xiàng)目管理機(jī)制，確保對(duì)項(xiàng)目工程質(zhì)量、進(jìn)度和成本的有效控制。監(jiān)理方根據(jù)合同明確建設(shè)方和承建方各自的責(zé)任、權(quán)利和利益，保證合同執(zhí)行的公正性；還要及時(shí)向建設(shè)方通報(bào)合同變更的情況，協(xié)助保持合同、協(xié)議及其附件內(nèi)容的有效性、一致性；監(jiān)督合同執(zhí)行情況，定期向建設(shè)方、承建方通報(bào)合同執(zhí)行情況。監(jiān)理方妥善管理整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中所產(chǎn)生的監(jiān)理文檔資料，按照既定的要求編制相應(yīng)的工程文檔。（4）監(jiān)理?yè)碛泻軓?qiáng)的咨詢能力，可以對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施成功與否做出客觀公正地評(píng)價(jià)，可以幫助建設(shè)方和承建方解決一些技術(shù)和管理難題，推動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)展，同時(shí)使建設(shè)方和承建方的市場(chǎng)行為規(guī)范，客觀上促使承建方提供符合建設(shè)方業(yè)務(wù)需求的高質(zhì)量的商品，從而提高建設(shè)方對(duì)實(shí)施工程建設(shè)的信心[10]。
??? 3.2監(jiān)理制在煤礦安全監(jiān)管中的運(yùn)用
??? 安全監(jiān)理是工程建設(shè)監(jiān)理的重要組成部分，也是建設(shè)工程安全管理的重要保障，是提高施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理的有效方法，也是建設(shè)工程項(xiàng)目管理體制改革中加強(qiáng)安全管理，控制重大傷亡事故的一種新模式。安全監(jiān)理的工作依據(jù)主要是：國(guó)家及地方的相關(guān)法律；相關(guān)的行政法規(guī)；監(jiān)理服務(wù)合同；施工承包合同、協(xié)議書(shū)及附件；業(yè)主的文件、監(jiān)理工程師的指令性文件和會(huì)議記錄[11]。煤炭生產(chǎn)和工程建設(shè)有很多相似的地方，如都是高危行業(yè)，都存在安全問(wèn)題，安全監(jiān)管都具有相當(dāng)重要的意義，等等。鑒于以上的分析，我國(guó)煤礦安全監(jiān)管體系存在的不足之處正是工程監(jiān)理制能夠做到的，因此，將工程監(jiān)理制運(yùn)用到煤礦安全監(jiān)管中是具有可行性的。當(dāng)然，煤炭生產(chǎn)還存在許多與工程項(xiàng)目不同的地方，例如，在一定的時(shí)間范圍內(nèi)，工程項(xiàng)目的監(jiān)管具有一次性、短期性，而煤礦安全監(jiān)管相對(duì)來(lái)說(shuō)則是長(zhǎng)期性的。因此，在具體運(yùn)用的過(guò)程中還應(yīng)依實(shí)際情況而定。
??? 4煤炭工業(yè)管理體系總體框架
??? 對(duì)于我國(guó)煤炭行業(yè)的管理，在總體上要實(shí)行“集中統(tǒng)一，專業(yè)權(quán)威，適應(yīng)市場(chǎng)，宏觀監(jiān)控”的模式[8]?！凹薪y(tǒng)一”是指按煤炭產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性的要求，把煤炭行業(yè)的管理職能集中到一個(gè)(或少數(shù)幾個(gè))主管部門(mén)中，改變目前多頭管理的格局，解決職能分散、政出多門(mén)、相互沖突的管理混亂問(wèn)題?！皩I(yè)權(quán)威”是要建立一支專業(yè)水平高、熟悉行業(yè)發(fā)展規(guī)律、愛(ài)崗敬業(yè)、會(huì)管理的煤炭行業(yè)管理隊(duì)伍，使煤炭管理部門(mén)具有客觀的權(quán)威性?！斑m應(yīng)市場(chǎng)”是指對(duì)煤炭行業(yè)的管理要建立在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，管理措施要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，管理手段以經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)為主，行政干預(yù)為輔，盡量避免或減少行政干預(yù)的破壞性?！昂暧^監(jiān)控”是指政府要加強(qiáng)對(duì)煤炭行業(yè)運(yùn)營(yíng)的調(diào)控和監(jiān)控，使煤炭行業(yè)的運(yùn)營(yíng)有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，符合國(guó)家的能源開(kāi)發(fā)規(guī)劃。
??? 鑒于我國(guó)安全監(jiān)管現(xiàn)狀的不足之處，根據(jù)煤炭行業(yè)管理體制建立的總體要求，結(jié)合我國(guó)煤炭行業(yè)現(xiàn)行管理體系的實(shí)際情況，建議建立新的管理體系總體框架（1）成立獨(dú)立的煤礦監(jiān)管單位。借鑒工程監(jiān)理制，將煤礦安全監(jiān)管工作由獨(dú)立的監(jiān)管單位來(lái)承擔(dān)，或者成立第三方的監(jiān)管單位。獨(dú)立的監(jiān)管單位必須由專業(yè)的人員組成，需要進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)，可以通過(guò)嚴(yán)格的考試制度選擇監(jiān)管人員。（2）制定合理的監(jiān)管法律法規(guī)。監(jiān)管單位只對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)負(fù)責(zé)，克服多頭管理的問(wèn)題。當(dāng)然這就需要制定合理的監(jiān)管法律法規(guī)來(lái)約束監(jiān)管人員的行為。（3）各單位只行使監(jiān)督職能。其他各行政單位及社會(huì)各界組織機(jī)構(gòu)只對(duì)煤礦以及監(jiān)管單位行使監(jiān)督職能，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管單位的監(jiān)管力度和煤礦的安全執(zhí)行。
??? 5結(jié)語(yǔ)
??? 本文通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)管體制，得出現(xiàn)行體制的不足之處。指出解決方法，成立獨(dú)立的安全監(jiān)管單位，其只對(duì)相關(guān)法律法規(guī)負(fù)責(zé)。但本文沒(méi)有具體研究法律法規(guī)的制定辦法，如何權(quán)衡各單位的利益，制定合理有效的監(jiān)管法律是進(jìn)一步值得研究的題目。同時(shí)，工程監(jiān)理制并非完美，也存有不足之處。如何克服工程監(jiān)理制的問(wèn)題，也是需要進(jìn)一步研究的。
???