摘要：礦難頻發(fā)，安全形勢嚴(yán)峻，已經(jīng)成為一個困擾政府、迫切需要解決的經(jīng)濟問題、社會問題和政治問題，依法規(guī)范和加強行政監(jiān)管勢在必行。我國現(xiàn)行的煤礦安全監(jiān)管體制存在不足，缺乏獨立的監(jiān)管單位，論文試圖借鑒工程監(jiān)理制，構(gòu)建煤礦安全監(jiān)管體系，并提出相關(guān)政策建議。
??? 關(guān)鍵詞：煤礦安全；安全監(jiān)管；監(jiān)管體制；工程監(jiān)理制
??? 1煤礦安全概述
??? 煤炭是我國重要的一次能源，在能源結(jié)構(gòu)中占有重要地位，是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要能源保障。在我國一次能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)中，煤炭一直占總量的約70%，特別是在20世紀(jì)五六十年代，煤炭消費量甚至占到能源消費總量的80%～90%。但是，我國95％的煤礦開采是地下作業(yè)，煤礦事故頻發(fā)，安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，2002～2005年煤礦事故占工礦企業(yè)一次死亡10人以上特大事故的72.8％～89.6％[1]；在1949年新中國成立后的56年間，全國煤礦共發(fā)生19起死亡百人以上的事故。長期以來，煤炭行業(yè)是我國工業(yè)生產(chǎn)中傷亡事故最嚴(yán)重的行業(yè)[2]。
??? 1.1煤礦安全現(xiàn)狀
??? 點多面廣、規(guī)模小、生產(chǎn)粗放是制約我國煤炭工業(yè)健康發(fā)展的癥結(jié)所在。由于小煤礦數(shù)量眾多，政府監(jiān)管的難度較大；由于生產(chǎn)規(guī)模小，生產(chǎn)設(shè)備及管理體制落后，導(dǎo)致礦難不斷發(fā)生；同時小煤礦的亂采也導(dǎo)致資源、能源和環(huán)境面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著能源和環(huán)境問題的日益突出，也是為了解決我國小煤礦礦難問題，山西省開展了煤炭資源整合，隨著其整合的逐步完成，全國范圍內(nèi)都在開展煤炭資源整合。煤炭資源整合是指合法礦井之間對煤炭資源、資金、資產(chǎn)、技術(shù)、管理、人才等生產(chǎn)要素的優(yōu)化重組，以及合法礦井對已關(guān)閉煤礦尚有開采價值資源的整合。煤炭資源整合是淘汰落后、優(yōu)化布局、提高產(chǎn)業(yè)集中度的重要手段；是提高礦井安全保障能力的有效途徑；是提高小煤礦本質(zhì)安全水平、確保煤炭資源合理開發(fā)的必然選擇，通過資源整合，可大幅度減少小煤礦數(shù)量，提高辦礦規(guī)模和安全、裝備、技術(shù)管理水平，從源頭上減少和控制煤礦事故[3]。資源整合后，煤礦數(shù)目減少了，單個礦井的資源儲量增加了，在一定程度上減少了濫采濫挖、哄搶資源、危害安全的現(xiàn)象。規(guī)范了采礦秩序，提高了礦井裝備水平和資源采出率，有利于煤礦安全形勢的進一步好轉(zhuǎn)[4]。但是從近階段全國各省份發(fā)生的煤礦惡性事故的情況看，煤礦資源整合期間和整合以后的安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，
??? 主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
??? （1）資源整合后雖然單個礦井儲量有所增加，但是井下開采技術(shù)條件更加復(fù)雜，增加了開采難度[4]。
??? （2）有些煤礦經(jīng)濟條件差，底子薄，整合前就在安全投入上存在欠賬，技術(shù)改造過程中要求一步到位存在一定難度[4]。
??? （3）安全事故數(shù)量減少，但是一旦發(fā)生，基本上都是大型事故，人員傷亡和經(jīng)濟損失都會更加嚴(yán)重。例如，2009年2月22日，山西屯蘭煤礦發(fā)生重大事故，2010年3月28日華晉焦煤有限責(zé)任公司王家?guī)X煤礦發(fā)生透水事故，這都是比較慘烈的礦難，也是少有的在國有重點大礦發(fā)生的礦難。
??? 1.2安全監(jiān)管的意義
??? 實際上，煤礦事故的發(fā)生不是偶然的，它是煤礦生產(chǎn)過程中存在問題的集中暴露，涉及許多方面。既有自然因素、科技投入和研究的不足，也有人為因素以及國家的體制、管理、經(jīng)濟政策，社會的傳統(tǒng)觀念，煤礦企業(yè)的文化素質(zhì)，等等[1]。小煤礦規(guī)模小、財力弱、安全生產(chǎn)意識淡薄，再加之竭澤而漁的本性，礦難頻發(fā)有其必然性。在國家全面關(guān)停小煤礦而煤炭產(chǎn)量卻大幅度上升的背景下，國有大礦產(chǎn)能的快速提升也意味著給安全生產(chǎn)埋下了隱患[5]。可見隨著煤炭資源整合的順利完成，煤礦安全監(jiān)管依然非常重要。
??? 2安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題
??? 2.1我國現(xiàn)行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察監(jiān)管體制概述
??? 新中國的煤礦安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了安全監(jiān)管與煤礦生產(chǎn)合一、在反復(fù)中緩步前進、安全監(jiān)管獨立并逐步深化的不同發(fā)展階段，從淹沒于生產(chǎn)職能中逐步分離并獨立運作，在監(jiān)管體制、組織和制度機制方面逐步加強，對遏制礦難有了一定效果[6]。1999年l2月，國務(wù)院決定煤礦安全監(jiān)察體制實行垂直管理，這對加強煤礦安全生產(chǎn)工作，促進監(jiān)察區(qū)域煤礦安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，起到了重要作用。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。但是，在實際運行中煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管的部分職責(zé)不明確，協(xié)調(diào)機制和自身體系建設(shè)還有待完善。為了解決這些問題，2004年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》（國辦發(fā)〔2004〕79號），明確了地方各級人民政府對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)，煤礦安全工作實行國家監(jiān)察，地方監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)[5]。
??? 根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》的規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)有五項主要職責(zé)：一是對煤礦安全實施重點監(jiān)察、專項監(jiān)察和定期監(jiān)察，對煤礦違法違規(guī)行為依法做出現(xiàn)場處理或?qū)嵤┬姓幜P；二是對地方煤礦安全監(jiān)管工作進行檢查指導(dǎo)；三是負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作和礦長安全資格、特種作業(yè)人員的培訓(xùn)發(fā)證工作；四是負(fù)責(zé)煤礦建設(shè)工程安全設(shè)施的設(shè)計審查和竣工驗收；五是組織煤礦事故的調(diào)查處理。地方煤礦安全監(jiān)管機構(gòu)有六項主要職責(zé)：一是對煤礦安全進行日常性的監(jiān)督檢查，對煤礦違法違規(guī)行為依法做出現(xiàn)場處理或?qū)嵤┬姓幜P；二是監(jiān)督煤礦企業(yè)事故隱患的整改，并組織復(fù)查；三是依法組織關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的礦井；四是負(fù)責(zé)組織煤礦安全專項整治；五是參與煤礦事故調(diào)查處理；六是對煤礦職工培訓(xùn)進行監(jiān)督檢查。
??? 從其各自職責(zé)來看，監(jiān)察機構(gòu)是市場經(jīng)濟體制下政府宏觀調(diào)控職能和社會管理職能的主要執(zhí)行者，監(jiān)管機構(gòu)則是市場監(jiān)管職能和公共服務(wù)職能的主要執(zhí)行者。當(dāng)然二者的職能互有交叉、互相滲透，僅是所占比例的不同而已[5]。
??? 2.2美國等國家監(jiān)管制度的啟示
??? 美國政府的管制機構(gòu)無論是對煤礦的管制還是其他方面管理，無論是經(jīng)濟性管制還是社會性管制以及反壟斷的管制，其管制機構(gòu)大多是獨立的。這種獨立的監(jiān)管機構(gòu)具有獨立性強、專一性、專業(yè)性、權(quán)力的綜合性強等特點。20世紀(jì)70年代在美國和澳大利亞分別誕生了緊急事態(tài)管理專職機構(gòu)。根據(jù)災(zāi)難的周期把緊急事態(tài)劃分為四個階段：預(yù)防或者減除（Preven-tion）、準(zhǔn)備（Preparedness）、應(yīng)對（Response）和恢復(fù)（Recovery）。PPRR理論通過對事故的全過程管理，為煤礦事故管理提供了一套較為完善的系統(tǒng)管理，有利于降低災(zāi)難發(fā)生頻率和后果。20世紀(jì)末期PPRR理論引起了很多國家的高度重視。在立法方面，我國煤礦監(jiān)管落后于美國，至今還沒有建立起一個系統(tǒng)全面、功能完善的職業(yè)安全與健康法律體系。而早在1969年美國聯(lián)邦政府就制定了《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》；1977年又制定了《聯(lián)邦礦山安全與健康法》。雖然我國也制定了煤礦安全的法律、條文、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等一系列煤礦安全法律體系，但較之美國煤礦公共安全法律，這些法律較粗、可操作性差，而且煤礦的健康和職業(yè)安全方面仍沒有形成一套完善、可行的法律體系。