4　超生產(chǎn)能力和安全保障能力生產(chǎn)：煤礦安全治理的主要障礙。
　　面對不斷惡化的煤礦安全生產(chǎn)狀況，中央政府的治理整頓政策和措施首先受到了來自煤炭市場的巨大壓力。2003年以來，中國經(jīng)濟保持9％以上的增長速度，每年煤炭消費量增長7％－9％。消費需求增長導致煤炭產(chǎn)量增長，從2001－2003年，全國原煤產(chǎn)量的累計增長量高達7.38億噸，累計增幅接近 74％。2004年，原煤產(chǎn)量達到19.5億噸，與2003年相比，增加2，28億噸，增長13.2％；2005年，原煤產(chǎn)量達到了21.9億噸。比 2004年增長9.9％。來自官方媒體的消息稱，原煤增產(chǎn)主要是通過煤礦超出設(shè)計能力的生產(chǎn)實現(xiàn)的。2004年，全國27個產(chǎn)煤省(市、自治區(qū))中，有 20個省(市、自治區(qū))超產(chǎn)，其中19個省(市、自治區(qū))超產(chǎn)在10％以上，福建、陜西、北京等地超產(chǎn)均在50％以上。在超出生產(chǎn)設(shè)計能力的同時，原煤生產(chǎn)也超出了生產(chǎn)安全保障能力。根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的調(diào)查，2003年，全國原煤年產(chǎn)量為17.28億噸，而當年年底，全國具備生產(chǎn)安全保障能力的礦井的生產(chǎn)能力僅為11億噸，至少有6.28億噸的原煤是在沒有安全保障的情況下生產(chǎn)出來的；2004年，全國原煤年產(chǎn)量為19.5億噸，當年全國具有安全保障的生產(chǎn)能力僅12億噸，至少有7.5億噸的原煤是在沒有安全保障的情況下生產(chǎn)出來的。在經(jīng)濟增長目標的刺激下，煤炭市場的需求已經(jīng)不可能由那些安全設(shè)施和制度較為完善的國有煤礦予以滿足，這就為小煤礦提供了廣闊的生存和發(fā)展空間。2005年，全國小煤礦產(chǎn)量占到了總產(chǎn)量的38％左右。一方面，小煤礦產(chǎn)量份額的急速增加，再加上小煤礦安全投入不足甚至完全沒有安全投入，使得小煤礦不僅產(chǎn)量大增，而且成本也相對低廉，這就反過來迫使國有煤礦進入了減少安全投入和超設(shè)計能力生產(chǎn)的行列。另一方面，由于小煤礦在煤炭市場中已經(jīng)占據(jù)了舉足輕重的位置，對小煤礦高頻率的關(guān)閉整頓，則直接影響著全國煤炭市場的供給，導致煤炭供應(yīng)形勢更為緊張，并成為推動煤炭價格上漲的一個重要因素。從2005年8月份開始，政府在全國范圍內(nèi)對小煤礦進行治理整頓和關(guān)閉，由此產(chǎn)生的煤炭供需缺口將主要通過國有大煤礦產(chǎn)量的快速增長實現(xiàn)。有人認為，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，小煤礦僅占全國煤炭產(chǎn)量的三分之一，關(guān)閉小煤礦不會對煤炭業(yè)產(chǎn)生太大的影響，關(guān)閉小煤礦留下的缺口完全可以通過提高國有煤礦的生產(chǎn)能力來填補。但事實上，這給國有煤礦造成了巨大的增產(chǎn)壓力，使這些煤礦有了更好的借口變本加厲地超設(shè)計生產(chǎn)能力和安全保障能力生產(chǎn)，進而加大了國有煤礦發(fā)生特大安全事故的隱患。2005年11月27日發(fā)生的龍煤集團七臺河分公司東風煤礦煤塵爆炸事故便驗證了這一點。一直以來，各級政府以經(jīng)濟增長為主要執(zhí)政目標，這一目標引發(fā)了以煤炭為主體的能源市場中幾乎無止境的需求。而對市場經(jīng)濟就是“增長經(jīng)濟 ”的狹隘理解，則必然造就一個“有中國特色”的畸形病態(tài)市場經(jīng)濟。在這個忽視社會公正的市場中，政府這只“看得見的手”已經(jīng)無法抵御“看不見的畸形市場之手”的操控，包括中央政府在內(nèi)的各級政府早已不能再像計劃經(jīng)濟時代那樣，強制性地對煤礦實施管理和控制。當政府仍然試圖用慣常的行政強制手段去整頓治理煤礦安全生產(chǎn)秩序時，便總是遭遇到來自“畸形病態(tài)市場”的抵制，致使對煤礦安全一系列的治理措施無法獲得預(yù)期的效果。其實，即使在正常的健康的市場經(jīng)濟環(huán)境下，市場需求、產(chǎn)品價格、企業(yè)利潤和預(yù)防事故之間的關(guān)系也是復雜的，而政策實施的效果如何，最終還要視政府、企業(yè)和工人各方之間的互動和各種因素之間的關(guān)系而定。
　　
　　5　監(jiān)管責任失察，權(quán)錢交易嚴重。
　　政府職能部門對煤礦生產(chǎn)的責任監(jiān)管所產(chǎn)生的問題，主要是監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置和權(quán)力配置存在失衡，對權(quán)力運用過程中的監(jiān)督機制不健全。現(xiàn)行的權(quán)力運行中產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，是煤礦事故頻發(fā)的重要原因。具體來說：(1)存在著政府職能交叉造成的權(quán)力執(zhí)行中的推諉、扯皮、責任喪失等，集中表現(xiàn)為監(jiān)管是在不合理的權(quán)力配置體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)以及不受監(jiān)督和制約或監(jiān)督制約不規(guī)范的公權(quán)力責任喪失下進行的，造成了權(quán)力使用的浪費和權(quán)力的不公平。(2)存在著安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)和監(jiān)管官員自身未被監(jiān)管的體制漏洞。誰來監(jiān)管監(jiān)管者，監(jiān)管者一旦失職，誰來追究監(jiān)管者的問題沒有解決。出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故后，基本上是自己查自己，自己對自己監(jiān)管，走上了一個機制怪圈。(3)存在著監(jiān)管系統(tǒng)中外部力量介入的障礙和渠道不暢，立法、司法、新聞輿論等監(jiān)督作用小于行政監(jiān)督的作用。更缺乏廣大民眾通過擴大權(quán)利的途徑參與監(jiān)督的機制。忽視民眾的話語權(quán)就無法直接反映弱勢群體的意志和聲音。造成了內(nèi)部權(quán)利強勢下外部力量很難介入的局面。(4)存在著煤炭行業(yè)管理部門所轄煤礦管理機構(gòu)和煤礦安全監(jiān)管部門所轄管理機構(gòu)安全檢查中的故意庇護，對一些重大事故的隱瞞欺騙和弄虛作假行為。曾經(jīng)發(fā)生的廣東大興煤礦特大透水事故造成123名礦工殞命的重大事件，由若干工程研究人員組成的專家事故調(diào)查組做出的事故鑒定結(jié)果卻是此煤礦生產(chǎn)條件是“安全”的。前不久媒體披露，山西省一些地方，在不長的時間內(nèi)先后發(fā)生數(shù)起安監(jiān)局官員接受煤礦老板的賄賂達600多萬元人民幣，形成極其嚴重的你當搖錢樹、我當保護傘的惡性循環(huán)。雖然暴露出的是個別現(xiàn)象，但足以說明權(quán)錢交易這種腐敗的嚴重性。

　　三、完善制度環(huán)境是實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)的根本保障
　　
　　煤礦安全生產(chǎn)離不開制度規(guī)范化，制度規(guī)范化當然離不開生產(chǎn)企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)和科學管理水平等內(nèi)部制度環(huán)境建設(shè)，在目前的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期，更離不開外部的制度環(huán)境建設(shè)。外部制度環(huán)境的和諧是治本的關(guān)鍵。煤礦安全生產(chǎn)作為國民經(jīng)濟安全運行的一個縮影，直接反映了經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本理念，沒有安全就沒有一切，沒有安全就沒有長治久安，沒有安全就沒有市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，而要安全必須有完善的制度保障。
　　
　　1　增強安全意識，完善投入機制。
　　安全體現(xiàn)以人為本，誠信是安全生產(chǎn)與和諧社會的基礎(chǔ)，以誠信為本的理念是企業(yè)管理者和政府官員責任的核心，官員除了官員的職責和服務(wù)外，應(yīng)當把自己立于礦工的天然監(jiān)督之下。增強安全意識要樹立科學的政績觀，讓安全意識與風險意識結(jié)合，讓企業(yè)效益與社會效益統(tǒng)一，把安全始終放在預(yù)防的基礎(chǔ)上。增強安全意識要突出煤礦企業(yè)的特殊性，嚴格節(jié)能降耗，把安全生產(chǎn)目標盡快納入管理者的考核目標。同時盡快改變傳統(tǒng)的以產(chǎn)量、指標、利潤為主的評價體系，加強安全預(yù)防的重點考核，并把安全隱患和隱情分解成模擬交易的商品，轉(zhuǎn)換成費用的支出進行獎懲性考核。增強安全意識要徹底轉(zhuǎn)變粗放式的經(jīng)濟增長方式，特別是解決地方職能管理部門的官僚主義、形式主義和好大喜功、大話空話的思想作風和工作作風。增強安全意識要充分關(guān)注社會底層的煤礦工人，防止道德淪喪，用官員的道德良心換取真正的人文關(guān)懷，情系民生應(yīng)當成為政府和企業(yè)道德標準的試金石。煤炭作為開發(fā)型產(chǎn)業(yè)，走的是傳統(tǒng)的工業(yè)化初期煤礦生產(chǎn)的老路子，一直是在過度性和掠奪性開采中配置煤炭資源，久而久之造成了安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)脆弱，投入不足。增強安全意識要增加開發(fā)型投入，尤其是科技創(chuàng)新的投入，解決煤炭產(chǎn)業(yè)深加工落后、產(chǎn)品附加值低的問題。煤礦生產(chǎn)的基礎(chǔ)投入需要大量成本，在煤礦生產(chǎn)設(shè)施暫時投入不足的情況下，通過技術(shù)力量，緩解煤礦現(xiàn)場、設(shè)備等弱化的局面。增強安全意識要加大政策傾斜的力度，區(qū)分企業(yè)狀況，采取鼓勵政策，給予環(huán)境治理好的企業(yè)差別補貼，扼制不安全造成的政府買單的惡性循環(huán)。增強安全意識要使政府職能的調(diào)控活動常規(guī)化，針對調(diào)控重點，圍繞調(diào)控中心，切實加大可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)控，減少管理成本。增強安全意識要健全安全信息披露機制，公開信息渠道，公開社會監(jiān)督，防止權(quán)力愚弄民眾，讓民眾及時掌握安全信息。目前，在即將實施的《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，完善政府機關(guān)的新聞發(fā)言人制度，以保證信息渠道的權(quán)威性和公開性，保證政府信息秩序的健康有序。
　　
　　2　變革審批制度，實行產(chǎn)權(quán)分離。
　　煤礦安全生產(chǎn)是否落實到位直接體現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，要改變傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下習慣的政府職能運轉(zhuǎn)方式，讓政府職能緊密圍繞權(quán)力范圍的有限權(quán)力展開，把行政審批壓縮到最低限度，減少對經(jīng)濟活動的過多干預(yù)。審批過程要以安全生產(chǎn)為中心，以煤礦生產(chǎn)能力為尺度，確定以規(guī)模扼制超采率，逐步形成整合能力的標準，從而使不合乎開采標準的煤礦在審批源頭上予以杜絕。防止應(yīng)該關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)的小煤窯仍然遍地開花的情況發(fā)生。要改變審批職能的衙門作風，使其規(guī)范化和透明化。因為增加任何一道審批程序，在機制不健全的情況下，都有產(chǎn)生腐敗的可能。防止官員以審批權(quán)為手段進行“官煤勾結(jié)”潛規(guī)則的運用，只有實行簡化審批和陽光審批，才能防止“權(quán)力資本化”引發(fā)的審批瀆職和失職行為。應(yīng)從扼制審批不作為做起，嚴把人口關(guān)。審批是政府的職能行為，它在制度流程上約束行政能力的去向，產(chǎn)權(quán)是審批的前提，只有產(chǎn)權(quán)是清晰的，審批才不會糊涂。過去幾十年里，礦產(chǎn)資源的管理，一般都是采取行政手段無償授予礦業(yè)權(quán)，導致絕大多數(shù)的開采企業(yè)無償占有礦業(yè)權(quán)。煤礦的行政審批制應(yīng)當在產(chǎn)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，徹底取消行政劃撥，加速實現(xiàn)市場拍賣制度，讓地方政府從礦業(yè)權(quán)的地方資源自行配置中解脫出來，變更礦產(chǎn)權(quán)開發(fā)的地方資源劃歸方式，實現(xiàn)誰采全民所有權(quán)的礦，誰就使用后交足全民的錢。這樣既可以減少資源的浪費，又可以扼制野蠻和非法開采，更重要的是扼制“官煤”勾結(jié)，從根本上杜絕公務(wù)員變相投資煤礦，享有干股坐享分紅等不正當獲利行為。最近媒體報道，山西省在全省范圍深入開展清理國家機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負責人投資人股煤礦，共計查處違規(guī)資金1，7億元，雖然只是冰山一角，但足以說明問題的嚴重性。
　　
　　3　健全市場秩序，加速價格改革。
　　煤礦資源的開發(fā)和利用，應(yīng)當按照市場化的運作模式。煤礦生產(chǎn)安全問題說到底是舊體制的弊端和習慣造成的，特別是資源性產(chǎn)品的價格改革總體滯后，沒有反映真實的價格和真實的社會需求，沒有充分體現(xiàn)資源的緊缺性，現(xiàn)有的價格機制未能有效地按照市場規(guī)律調(diào)節(jié)生產(chǎn)和消費行為。煤礦資源作為戰(zhàn)略性資源，應(yīng)當在摒棄計劃價格、梳理計劃調(diào)配、運用宏觀調(diào)控手段的基礎(chǔ)上，健全市場體系。要保障煤礦生產(chǎn)安全，必須保證市場秩序，要對礦業(yè)權(quán)和開采權(quán)實行公開競爭，通過市場拍賣等方式取得。只要減少權(quán)力干預(yù)和權(quán)力滲入的可能性，就減少了盲目開采和獲取暴利的可能性。要對采礦權(quán)實行經(jīng)濟核算的辦法，用投入一產(chǎn)出比例分析，解決投入成本上升與收益下降的矛盾。要減少煤礦生產(chǎn)的不安全因素，就要扼制價格暴利產(chǎn)生的土壤，通過價格調(diào)控回歸正常的利潤是必然選擇。要從開發(fā)和利用煤炭資源的供給總量和供給結(jié)構(gòu)上保持平衡，改變現(xiàn)有的需求拉動型的價格上漲；建立資源后備和儲備制度，達到煤炭資源的有序放開；調(diào)整下游產(chǎn)業(yè)的增長方式，進入價格機制引導的良性循環(huán)。要把可持續(xù)發(fā)展納入成本核算體系，保證安全生產(chǎn)過程中考慮綜合效應(yīng)。煤礦生產(chǎn)應(yīng)特別注重循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)約經(jīng)濟，注重把植被破壞、耕地受損、空氣污染、廢棄煤矸石堆積等生態(tài)環(huán)境惡化指標計入成本，克服煤礦生產(chǎn)的短期行為。要讓政府從習慣的行政管理方式中退出，必須減少行政干預(yù)，政府應(yīng)當著力進行電子信息化建設(shè)，通過正常的價格信息渠道傳遞和反饋價格信息，引導企業(yè)從戰(zhàn)略上調(diào)配資源，保證煤炭產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。
　　
　　4　加強法制建設(shè)，實現(xiàn)依法治礦。
　　政策和法律雖然不可相互替代，但是二者可以相互作用。所有的政策只有在法律的約束下，才能使政策的執(zhí)行力不會偏離法制經(jīng)濟的軌道。法律的約束力對煤礦安全生產(chǎn)行為來說，可以徹底規(guī)范什么可以做、什么不可以做、不可以做的一旦做了該受到什么樣的懲罰。當法律健全后，安全生產(chǎn)的漏洞就會大幅減少。煤礦安全生產(chǎn)必須著重完善法制建設(shè)。首先，要繼續(xù)完善各種法規(guī)，實行依法治礦。在《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》、《保護煤炭資源環(huán)境法》等法規(guī)和《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等條例的基礎(chǔ)上。根據(jù)煤炭行業(yè)的生產(chǎn)特點，保證各種法規(guī)的有機銜接，盡快補充各種專門性和具體性法規(guī)，尤其是煤炭資源合理開發(fā)利用和安全生產(chǎn)責任追究制度以及調(diào)整煤礦生產(chǎn)勞資矛盾等法規(guī)。從立法環(huán)節(jié)上實現(xiàn)依法治礦戰(zhàn)略，保證生產(chǎn)安全有法可依，保證在現(xiàn)有的煤炭資源不能滿足人們需求的前提下，及時有效地保護煤炭資源，保證可持續(xù)發(fā)展的能力。其次，要完善執(zhí)法環(huán)節(jié)。法規(guī)多多，關(guān)鍵在于執(zhí)法力度。必須解決依法行政中，官員以法律的制定者自居，權(quán)大于法，政府行為凌駕于法律之上的行為，應(yīng)當在立法環(huán)節(jié)上制定詳細的約束執(zhí)法者的法律，保證執(zhí)法必嚴。必須加強執(zhí)法隊伍的建設(shè)，在選好人的基礎(chǔ)上，嚴厲打擊官員充當黑惡勢力保護傘的行為。必須加大法律懲罰力度，用法律監(jiān)管監(jiān)管者，保證官員的權(quán)力意識絕對服從法律意識，對于生產(chǎn)安全中的緩報、謊報、瞞報、漏報、編造等行為，以法律懲戒為主，行政懲戒為輔。對于商業(yè)賄賂行為和瀆職行為等應(yīng)重拳出擊，嚴厲地打擊。最后，要保證執(zhí)法環(huán)節(jié)健康有序，必須讓法深入人心，法律要為人民大眾所熟知。對于礦工來說，不僅有保證安全的經(jīng)濟法規(guī)體系，還要有完善的合同或契約以及勞動仲裁制度，使礦工在行使自身權(quán)益的時候，在錢與命的博弈中得到應(yīng)有的法律保護。
　　
　　5　推行垂直監(jiān)管，扼制權(quán)錢交易。
　　社會主義市場經(jīng)濟應(yīng)當是規(guī)范的法制經(jīng)濟，法制經(jīng)濟通過政府的責任力和決策力，通過政府的執(zhí)行力和監(jiān)督力去體現(xiàn)。如果法制進程中的政府執(zhí)政能力是滯后的，尤其是執(zhí)法環(huán)節(jié)是權(quán)大于法的，那么，安全生產(chǎn)等一系列有關(guān)國計民生的重大問題都會大打折扣，還會從根本上動搖中國特色社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)。煤礦安全生產(chǎn)問題，集中反映了政府職能轉(zhuǎn)變中的政府定位和機構(gòu)改革的重大問題，在法制的不斷完善的過程中，應(yīng)當完善行政管理的運作方式。要從政府職能的橫向管理層級體系中，思考像環(huán)保部門的權(quán)力弱化導致的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理的不協(xié)調(diào)造成的危害等問題。煤礦安全生產(chǎn)的政府監(jiān)管部門，應(yīng)當改革職能交叉的弊端，對于極易發(fā)生安全事故行業(yè)的管理，實行垂直管理制度，其職能應(yīng)和地方政府脫鉤。在解決礦難問題上，政府安全監(jiān)管部門往往受到來自各方面的干擾，難以卓有成效地開展工作，國家應(yīng)當根據(jù)行業(yè)管理的特點，在機構(gòu)設(shè)置上實行脫離地方并減少層級的中央直接管理，或者實行一對一的管理。要從嚴要求官員的做人準則，把官員的“社會良心”上升到社會責任的高度，對于應(yīng)付了事、漠視弱勢群體等行為，視為事故應(yīng)承擔的責任嚴肅處理。要健全重大責任的追究制度，從配套機制上阻隔各種干擾渠道，對于安全事故中的重大失職行為，應(yīng)嚴厲打擊。要建立權(quán)力制衡機制，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體，根據(jù)煤礦生產(chǎn)的特點，制訂“保一方平安，造福一方”的安全標準；一旦失職和失察，特別是故意袒護，必須嚴懲不怠。2007年5月24日發(fā)生在湖南郴州市臨武縣金江鎮(zhèn)鳳凰嶺煤礦的瓦斯爆炸事故，實際礦難死亡13人。但是，煤礦、金江鎮(zhèn)、臨武縣政府和有關(guān)煤管部門四個層面都對事故進行了隱瞞。這個案例表明權(quán)力一旦失控，官煤勾結(jié)必然導致嚴重的腐敗。要使權(quán)力陽光運行，除了把煤炭生產(chǎn)管理部門的權(quán)力審批置于專門機構(gòu)監(jiān)管之下，防止審批權(quán)的濫用外，還要加強權(quán)力的外部監(jiān)督，發(fā)揮輿論和民眾正常民主的監(jiān)督作用，防止權(quán)力脫離民眾的視線，成為少數(shù)人謀取私利的手段；權(quán)力一旦失去外部監(jiān)督，腐敗就難以根除。
　　煤礦安全生產(chǎn)是我國經(jīng)濟生活中的大事，必須解決好，否則它將直接影響到和諧社會目標的實現(xiàn)。解決好這一重大問題，必須從制度規(guī)范上下工夫。當前主要應(yīng)當加大政府職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力轉(zhuǎn)移的步伐。以企業(yè)的外部制度環(huán)境的完善為突破口，徹底解決權(quán)為民所系、權(quán)為民所用、權(quán)為民所謀的問題。如此，煤礦安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的問題就一定能解決好。