??????? 三 、環(huán)境法上的以人為本，要致力于環(huán)境正義，保護弱勢人群的環(huán)境權(quán)益。
??????? 環(huán)境問題的產(chǎn)生是和人類社會的膨脹和發(fā)展同步的。進入工業(yè)社會以來，人們對資源的消耗和廢棄物的排放急劇增長，自然資源被大肆掠奪性開采，大量工業(yè)廢氣，廢水，廢渣直接向自然排放。由此產(chǎn)生了一系列環(huán)境惡果，例如：酸雨，臭氧層破壞，突發(fā)性環(huán)境污染事故以及大規(guī)模的生態(tài)破壞。這些惡果嚴重的危害到人們的生活，健康，生命安全乃至下一代人的生存發(fā)展機會。
??????? 貫徹以人為本的原則，在環(huán)境立法和實踐上顯然要維護人們在環(huán)境上的種種利益。我國《環(huán)境法》第一條明確體現(xiàn)了該原則 它規(guī)定：“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”對這一點，筆者并無異議。
??????? 但是，值得關(guān)注的是，環(huán)境惡果的承擔(dān)往往并不公平。一個住在被工業(yè)污染的河流的農(nóng)民和一個住在城市中精致小區(qū)里的市民，他們對環(huán)境惡果的承擔(dān)是不一樣的。對這個農(nóng)民來說，由于購買力不高，他不會消費多少工業(yè)產(chǎn)品，但污染的河流直接影響他的取水，灌溉，直接影響到他的身體健康和生計，影響到他的生存。對市民來說，他消費了許多產(chǎn)品，呼吸了些許工廠污染的大氣，但他的生活還是可以基本正常的運轉(zhuǎn)的，并且由于清潔空氣等環(huán)境權(quán)的提出，他的生活還有進一步發(fā)展的機會。不同的人群對環(huán)境惡果的承受是不同的。環(huán)境問題由社會各個階層的人們共同造成，環(huán)境破壞的惡果卻并不平均的散布在所有人的生活領(lǐng)域中，深受惡劣環(huán)境影響的往往是處在社會金字塔底層的弱勢群體。筆者并不反對基本生活環(huán)境已得到較好滿足的人們發(fā)出自己的呼聲，滿足自己享受環(huán)境的權(quán)利。但是，筆者主張，在環(huán)境關(guān)懷上，要更注意對弱勢人群的保護。他們的環(huán)境權(quán)益，已經(jīng)受到了很大的損害。如果不對他們的環(huán)境權(quán)益加以保護，他們不但無法享受環(huán)境，甚至無法發(fā)展和生存
??????? 為了在環(huán)境法上體現(xiàn)以人為本，我們可以引入“環(huán)境正義”這一理念。環(huán)境正義是環(huán)境社會學(xué)上的理念。它力圖關(guān)注和解決的施少數(shù)族群和弱勢群體的土地和資源被侵犯，以及他們被迫承受各種廢棄物被毒害的問題。在資源逐漸匱乏，環(huán)境破壞越來越嚴重的今天，-環(huán)境正義主張少數(shù)民族和弱勢群體有免于遭受環(huán)境迫害的自由，主張社會資源應(yīng)該公平分配，并應(yīng)該永續(xù)利用以提升人民的生活素質(zhì)，主張每個人，每個社會群體對干凈的土地、空氣、水和其它自然環(huán)境有平等享用的權(quán)利。
??????? 環(huán)境正義的理論緣起于美國。美國國家環(huán)保局對環(huán)境正義下了定義。環(huán)境正義，指在環(huán)境法律、法規(guī)、政策的制定、遵守和執(zhí)行等方面，全體人民，不論其種族、民族、收入、原始國籍和教育程度，應(yīng)得到公平對待并卓有成效地參與。公平對待是指，無論何人均不得由于政策或經(jīng)濟困難等原因，被迫承受不合理的負擔(dān)，包含工業(yè)、市政、商業(yè)等活動以及聯(lián)邦、州、地方和部族項目及政策的實施導(dǎo)致的人身健康損害、污染危害和其他環(huán)境后果。同時，美國理論界對環(huán)境正義也進行了細致的研究。美國學(xué)者羅伯特？布勒德將環(huán)境正義分為三種：程序正義、地理正義和社會正義。程序正義指的是公平問題，即社會管理的法律、法規(guī)、評價標(biāo)準和執(zhí)法活動以不歧視的方式實施的程度。地理正義指的是在有色人種和窮人社區(qū)選擇危險廢物處置場所的問題。在我國，雖然不存在人種的歧視問題，但在危廢物的處置上，理當(dāng)更加注重對弱勢人群的保護。因為他們自我保護的能力往往十分弱小。社會正義，是關(guān)于社會因素，例如種族、民族、階級、政治權(quán)力怎樣影響和反映到環(huán)境決策上的問題。⑥筆者認為，這樣的理念和主張，是值得我們在學(xué)術(shù)上多加探討和研究的，也是值得我們在環(huán)境立法和司法中考慮和借鑒的。
??????? 四 、鼓勵和保障公眾參與環(huán)境保護，改變我國環(huán)境保護單純由政府行政主導(dǎo)的局面。
??????? 公眾參與是指在環(huán)境活動中，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，以使該項決策符合廣大公眾的切身利益。各國環(huán)境保護的實踐證明，公眾參與制度在環(huán)境保護中發(fā)揮了巨大的推動作用。
??????? 我國環(huán)保對于公眾參與的立法大致見于《固體廢物污染環(huán)境防治法》：“任何單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對造成固體廢物污染環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”此外，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（1996年8月3日）中也規(guī)定：“建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為”。這些單行法規(guī)對公眾參與只是做出了原則的規(guī)定，缺少一套完整成熟的制度使得公眾參與落到實處。
??????? 1. 在環(huán)境影響評價法中具體規(guī)定公眾參與的制度。
??????? 環(huán)境影響評價是在實施對環(huán)境可能有重大影響的活動之前，就該活動發(fā)生的環(huán)境影響進行調(diào)查，分析和評價，并在此基礎(chǔ)上提出回避，減輕重大環(huán)境影響的重大措施和方案，經(jīng)過對各項結(jié)果的綜合考慮以及公開審查后，決定是否實施該活動的一系列程序的總稱。環(huán)境影響評價的目的是從決策的源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，避免走“先污染，后治理”的老路。
??????? 公眾的參與，首先應(yīng)該在這個階段得到保障。因為建設(shè)和規(guī)劃單位在制定建設(shè)項目和規(guī)劃書時，考慮的往往是其能否帶來的直接經(jīng)濟效益，而對于建設(shè)規(guī)劃帶來的環(huán)境成本，總是有意無意地忽視。在短期的經(jīng)濟發(fā)展過后，長期的環(huán)境污染，生態(tài)破壞逐漸凸顯出來，直接影響和危害到廣大人民的生活和安全。在這個階段，由于種種不良環(huán)境后果都是預(yù)先的，所政府審批部門很容易忽略環(huán)境問題，批準有害建設(shè)規(guī)劃的實施。社會公眾則不然。任何建設(shè)項目和規(guī)劃，都直接作用于社會公眾生活的周邊環(huán)境，和他們的利益休戚相關(guān)。因此，公眾對環(huán)境影響的認識更直觀，對周邊生活環(huán)境的變化更敏感，從而也具有較強的監(jiān)督作用和參與環(huán)境評價的積極性，最適合于參與項目和規(guī)劃的環(huán)境影響評價。
??????? 我國新出臺的《環(huán)境影響評價法》第5條，第11條和第12條規(guī)定了公眾參與的原則和參與形式。但是，仍然缺少完整具體的制度規(guī)定和硬性的要求保證它的落實。我國環(huán)境影響評價法中的公眾參與，很可能會由于制度的缺陷而淪于口號。
??????? 環(huán)境影響評價法最早始于美國。美國《國家環(huán)境政策實施程序條例》有著比較完善的公眾參與制度，有一些經(jīng)驗可供我們借鑒。例如，在主管機關(guān)制定環(huán)境影響報告書（EIS）的活動中，公眾參與是必需的，為法律所硬性要求。在制定EIS的項目審查階段，法律要求主管機構(gòu)必須向公眾公布事宜，保證公眾的知情權(quán)。在準備EIS草案的階段，主管機構(gòu)要向地方機構(gòu)，團體和提出申請的個人發(fā)送草案，聽取他們的意見。該條例規(guī)定，只有主管機關(guān)向公眾發(fā)送草案，該行為才符合法律的規(guī)定。在EIS最終文本的編制階段，必須將公眾的意見和主管機關(guān)的答復(fù)設(shè)專章在文本中載明，然后再次征求公眾意見。30日后如公眾沒有提出新的意見，始定稿。以上各點保障了公眾參與得以切實發(fā)揮作用，對我國在環(huán)境影響評價法中制定公眾參與制度也不無啟發(fā)。
??????? 2. 在訴訟法上直接賦予公眾以環(huán)境公益訴訟主體的資格
??????? 環(huán)境訴訟是公眾參與環(huán)境管理的一種重要形式。當(dāng)環(huán)境影響評價作為第一道預(yù)防性的環(huán)保防線被突破時，對破壞環(huán)境的行為提出訴訟，要求賠償就成了第二道救濟性的環(huán)保防線。
??????? 環(huán)境訴訟由環(huán)境侵權(quán)引起。環(huán)境侵權(quán)可以分為兩種。一種是環(huán)境污染直接侵害到私人利益，比如化工廠毒氣泄漏致人疾病。對這種侵權(quán)，傳統(tǒng)的訴訟制度規(guī)定受害人可以就自己的受損權(quán)利提起民事訴訟。另一種是環(huán)境污染或破壞并沒有直接侵害私人利益，它侵害的是社會的公共利益，并通過侵害公共利益間接地侵害個人的利益。對這一類的侵權(quán)，法律把訴權(quán)交給了國家公訴機關(guān)和行政機關(guān)，公民個人、社會團體不能代表公共利益在公益訴訟中作為原告起訴。比如，向河流排污污染河流，則公民或環(huán)境保護團體并不能直接對排污單位提起民事訴訟。如果要通過訴訟途徑制止其向河流（公共財富），則只有政府才有權(quán)利提起停止損害的民事訴訟⑦。
??????? 對第二類環(huán)境公益侵權(quán)，我國傳統(tǒng)的訴訟制度有其不能適應(yīng)的地方。根據(jù)其規(guī)定，國家壟斷了環(huán)境公益訴訟。當(dāng)國家對于損害公共利益的行為出于種種原因不起訴或不追究時，社會公眾由于沒有訴訟的資格而無法起訴和追究，環(huán)境公共利益顯然不能得到維護。
??????? 因此，針對環(huán)境公益侵權(quán)，有必要賦予公眾訴權(quán)。在訴訟法上，當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接損害時，應(yīng)允許公眾（包括公民個人、集體）、社會團體等作為公共利益的代表人，對行為人提起民事或行政的訴訟。以此可以充分發(fā)揮公眾維護環(huán)境公共利益的力量，彌補政府力量的不足。
??????? 3. 充分發(fā)揮非政府組織（NGO）在環(huán)境保護方面的作用。
??????? NGO（non-governmental organization），是指不以盈利為目的，主要開展公益性或互益性社會服務(wù)活動的獨立的民間組織。（NGO 定義，發(fā)展與政策建議，王名 清華NGO研究所所長）。第九屆全國人大環(huán)境和資源保護委員會主任曲格平在“1997年中國環(huán)境論壇-經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展國際研討會”上指出：“社會團體代表著各自群體的利益，具有組織公眾、積極參與、共同行動的能力和積極性。在環(huán)境與發(fā)展事務(wù)中，社會團體的作用是重要的和不可替代的?！?br /> ??????? 但是，目前我國法律的規(guī)定很不利于環(huán)保民間組織的設(shè)立。《社會團體登記管理條例》第三條規(guī)定：成立社會團體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。第六條規(guī)定：國國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團體的業(yè)務(wù)主管單位這意味著：根據(jù)分級管理的原則，成立一個全國性的NGO ，得找一個國家部委級的“主管機關(guān)”，顯然實施的難度
你正在瀏覽的生命環(huán)境論文是以人為本的環(huán)境法制觀 較大。該條例第十條規(guī)定：成立社會團體，應(yīng)當(dāng)有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團體要有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體要有3萬元以上活動資金。而我國絕大多數(shù)NGO都沒有充分的經(jīng)濟來源。該規(guī)定限制了NGO正常和合法地發(fā)揮作用。對比之下，在加拿大登記成立NGO 非常簡單：不需要主管單位，一群人自愿組織起，有一個章程和一個管理機構(gòu)（board of administration ），只需有很少的費用，就能夠成立一個NGO.。該條例的第十三條還規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”， 登記管理機關(guān)不予批準籌備。這是否意味著：行政機關(guān)可能會以已有一家環(huán)保組織為由，拒絕批準籌備其它具有相似宗旨的NGO？如“綠家園”志愿者代表汪永晨曾說：“從1996年成立至今，綠家園還沒能登記注冊。其實不止我們綠家園，很多環(huán)保機構(gòu)都沒有一個合法的社團身份，因為北京地區(qū)有一家官辦的‘中國環(huán)境工作者協(xié)會’先注冊了，所以其他同類的環(huán)保組織就不能再注冊了?！?⑧
??????? 經(jīng)過如上分析，筆者建議對我國《社會團體登記管理條例》進行修改。放松對環(huán)保組織要求有政府主管機關(guān)的限制。降低對環(huán)保社團注冊資金的苛刻要求。對于該條例第十三條最好予以修取消。如此方能弘揚以人為本，充分發(fā)揮非政府組織在普及環(huán)保意識，監(jiān)督評價政府部門民主決策和反映社情民意等方面不可替代的作用，為中國的NGO提供寬松的法律環(huán)境，助其生長壯大。
??????? 注釋：
??????? ①管子，《管子·霸權(quán)》，北京：燕山出版社，1995.
??????? ②夏甄陶 杭州師范學(xué)院學(xué)報 2003年1-3 論以人為本。
??????? ③文聘元 西方藝術(shù)的故事 百花文藝出版社。
??????? ④王文科 人類中心主義解讀。
??????? ⑤邱耕田 從絕對人類中心主義走向相對的人類中心主義。
??????? ⑥文同愛 美國環(huán)境正義概念探悉。
??????? ⑦金福海 論環(huán)境利益公眾保護制度。
??????? ⑧李詠 中國NGO狹縫求生《財經(jīng)》2002年第3期。
??????? 參考文獻
??????? [1]《環(huán)境法》 周珂著 中國人民大學(xué)出版社
??????? [2]《環(huán)境權(quán)論》周訓(xùn)芳 法律出版社
??????? [3]《超越與保守 可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》呂忠梅 法律出版社
??????? [4]紀俊杰 《從環(huán)境正義的觀點看原著民的狩獵文化》
??????? [5]《以人為本的保護觀透視世界自然保護聯(lián)盟通訊》第4期
??????? [6]蔡守秋 《論人口、環(huán)境、資源一體化問題》
??????? [7]盧寧 《淺議環(huán)境法中的公眾參與制度》
??????? [8]汪勁 《環(huán)境影響評價法·公眾參與程序與制度的完善》
??????? [9]謝何杰 《環(huán)境法中的公眾參與原則》
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