摘要：近年來(lái)，傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)固有局限性越發(fā)明顯，為走一條更寬敞的可持續(xù)發(fā)展之路，我國(guó)政府對(duì)SEA的重要性更加重視。本文從制度和具體戰(zhàn)略兩個(gè)層次上分析了目前我國(guó)水利建設(shè)項(xiàng)目中SEA的有效性，并得出基于目前我國(guó)的實(shí)際情況，真正執(zhí)行和落實(shí)SEA的有效性還有一定的困難。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及相關(guān)環(huán)境法的出臺(tái)， SEA應(yīng)用于我國(guó)水利建設(shè)項(xiàng)目中一定會(huì)得到具體體現(xiàn)

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià) 水利建設(shè) 有效性

?

　　隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，水資源日益寶貴。對(duì)其合理利用和保護(hù)已受到社會(huì)廣泛的重視。目前，水資源利用和水利工程建設(shè)呈現(xiàn)如下重要特征^[1～3]：①、利用方向從單向走向綜合。除了灌溉、發(fā)電之外，還與防洪、城市供水、調(diào)水、漁業(yè)、旅游、航運(yùn)、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等多目標(biāo)決策相聯(lián)系，一水多用；②、水利建設(shè)的數(shù)目越來(lái)越多，工程的規(guī)模從不斷擴(kuò)大到加以適當(dāng)控制；③、從單向工程建設(shè)，逐步發(fā)展成流域綜合開(kāi)發(fā)，形成壩、庫(kù)、渠、管、干支配套，各區(qū)域大、中、小工程相互協(xié)調(diào)的體系；④、水利建設(shè)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)職能多樣化。由此可見(jiàn)，水資源開(kāi)發(fā)利用的強(qiáng)度和速度越來(lái)越大，從而對(duì)環(huán)境的影響也日益增強(qiáng)。為了更好的利用水資源，化害為利，對(duì)水利工程的論證、預(yù)測(cè)和影響評(píng)價(jià)日益受到人們的重視。實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(SEA)是全面落實(shí)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的前提和重要保證。本文就SEA在我國(guó)水利建設(shè)項(xiàng)目的有效性進(jìn)行了淺析。

1.1 SEA概念及發(fā)展

　　SEA的產(chǎn)生和發(fā)展是人類(lèi)對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)深化的結(jié)果，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是決策科學(xué)化、民主化及人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。其定義為^[4～7]：SEA是指對(duì)政策(Policy)、計(jì)劃 (Plan)或規(guī)劃 (Program)及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評(píng)價(jià)過(guò)程，包括把評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于負(fù)有公共責(zé)任的決策中，即戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是EIA在政策計(jì)劃和規(guī)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)PPPs)中的應(yīng)用?？梢钥闯觯瑧?zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的突出特點(diǎn)是具有高層次性，這是單個(gè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)所不具備的，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)正是為了彌補(bǔ)目前單個(gè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的缺陷而提出的發(fā)展方向^[5]。

　　戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的起源可以追溯到20世紀(jì)70年代初期美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》NEPA，歐共體委員會(huì)EEC在環(huán)境計(jì)劃中明確要求其成員國(guó)對(duì)某些政策規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并于 1991年提出了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)規(guī)程^[7]。目前，美國(guó)、加拿大、荷蘭等國(guó)及一些發(fā)展中國(guó)家在不同程度上實(shí)施了SEA。對(duì)于正處在轉(zhuǎn)型之中的并對(duì)環(huán)境越來(lái)越重視的已簽定《京都議定書(shū)》的國(guó)家之一的我國(guó)而言，政府將更多地通過(guò)法規(guī)、政策、計(jì)劃和規(guī)劃的制定和實(shí)施來(lái)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2003年9月1日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式實(shí)施，這部法律第一次將環(huán)境影響評(píng)價(jià)從單純的建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)展到各類(lèi)發(fā)展規(guī)劃，用法律的形式確保環(huán)境保護(hù)參與綜合決策，同時(shí)，更加突出公眾在環(huán)境保護(hù)中的作用，并通過(guò)環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)制度，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)落實(shí)到規(guī)劃執(zhí)行和建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程中。因而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的快速提高，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中執(zhí)行SEA是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

1.2 SEA有效性內(nèi)涵

　　SEA的有效性是EIA有效性延伸而來(lái)的。從字面上看，“有效性”是指SEA的預(yù)期目標(biāo)與具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度或?qū)嵤┬Ч囊恢滦?。而?shí)際上的SEA預(yù)期目標(biāo)和實(shí)施效果在國(guó)家層次和具體戰(zhàn)略層次上是不同的，或者說(shuō)SEA制度與具體戰(zhàn)略SEA有效性的內(nèi)涵是有所差異的。在國(guó)家層次上，SEA有效性可以概括為SEA系統(tǒng)有效性，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的能力，是通過(guò)SEA減少或降低因戰(zhàn)略決策失效而造成的環(huán)境影響，從戰(zhàn)略源頭上控制環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，以最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；而對(duì)于具體戰(zhàn)略開(kāi)展SEA的有效性（稱(chēng)為SEA具體有效性），則體現(xiàn)為通過(guò)SEA使戰(zhàn)略決策者或決策部門(mén)在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源開(kāi)發(fā)等重大戰(zhàn)略時(shí)考慮其可能的環(huán)境影響，并采取相應(yīng)的措施將之降至合理的可接受水平^[7]。就二者關(guān)系而言，SEA系統(tǒng)有效性是具體有效性實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，SEA具體有效性是系統(tǒng)有效性的具體表現(xiàn)和落實(shí)。

2.1 水利建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響分析

　　水利建設(shè)項(xiàng)目主要包括開(kāi)辟航道、疏浚、堤壩加固、水庫(kù)建設(shè)與水電工程及城市防洪堤建設(shè)等。在此僅分析城市防洪工程、水庫(kù)及水電工程以及灌溉工程等對(duì)環(huán)境的影響。

(1)、城市防洪工程對(duì)環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為^[6,8]對(duì)城市飲用水水源地水質(zhì)的影響、城市基礎(chǔ)設(shè)施的影響（包括城市排水、城市排污以及交通等）、土地資源的影響、拆遷安置的影響、環(huán)境噪聲和環(huán)境空氣以及城市景觀的影響等。

（2）、水庫(kù)及水電工程對(duì)環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在^[9～13]水庫(kù)移民安置；水庫(kù)蓄水后由于長(zhǎng)期浸泡和風(fēng)浪沖刷從而造成庫(kù)岸崩塌、破壞農(nóng)田、道路和建筑物、并增加水庫(kù)的泥沙淤積等；水庫(kù)內(nèi)水質(zhì)發(fā)生季節(jié)性變化；均勻地減少下游進(jìn)入河口的流量而可能引起鹽水入侵；降低下游河段自凈能力；水庫(kù)蓄水后，水面大大增加，對(duì)庫(kù)區(qū)及周?chē)臍夂驐l件可能產(chǎn)生影響，如引起風(fēng)速、溫度、降水、氣溫等氣象要素的變化等；防礙回游性魚(yú)類(lèi)的生長(zhǎng)、繁殖；促進(jìn)庫(kù)區(qū)內(nèi)水草和浮水植物的生長(zhǎng)；可能減少輸入下游土地的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)；對(duì)庫(kù)區(qū)和周?chē)娜巳航】狄矔?huì)帶來(lái)一定的影響等。

（3）、灌溉工程是用人工控制方法把水施于農(nóng)作物，促其生長(zhǎng)。這類(lèi)工程的影響是從河流和湖泊中取走大量的水使河流流量減少，灌溉回流水對(duì)河流可能造成污染。

2.2 水利建設(shè)環(huán)評(píng)現(xiàn)狀

　　我國(guó)水利建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)始于 2 0世紀(jì) 90年代。雖然因一些早期興建的大型水利工程不同程度的發(fā)生了環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題，而使得70年代以來(lái)，借鑒了國(guó)外的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，水利建設(shè)的環(huán)境問(wèn)題在某種程度上得到了一定的重視。但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1999年底，有關(guān)水利建設(shè)項(xiàng)目在國(guó)家環(huán)境評(píng)估中心存檔的環(huán)評(píng)報(bào)告與工業(yè)項(xiàng)目相比就顯得微不足道了，而且大多數(shù)是世界銀行貸款項(xiàng)目。例如，到目前為止，以節(jié)水灌溉為中心開(kāi)展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作還很少，處于空白階段。并且其環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論與方法還比較落后。對(duì)于在水利建設(shè)項(xiàng)目中開(kāi)展SEA還只是處在定性分析層次上，沒(méi)有形成完整的體系，其研究還處在工作經(jīng)驗(yàn)、工作方法的總結(jié)階段。