摘要：城市是人類文明與創(chuàng)新的核心載體，安全是現(xiàn)代化城市的第一要素，城市安全是城市可持續(xù)戰(zhàn)略的重要組成部分。目前我國處于經濟轉軌、社會轉型期和迅速發(fā)展的特殊時期，公共安全形勢日益嚴峻，我國城市公共安全應急管理體系的建設已經十分緊迫。本文將探討公共安全與應急管理的內涵、分析建立應急管理體系的必要性和重要性、針對我國公共管理與應急管理存在的問題、通過借鑒外國的經驗，為我國的城市公共安全和應急管理建設提出建議。
??? 關鍵詞：公共安全，應急管理，問題與對策的思考
??? 1、公共安全與應急管理的內涵
??? 在現(xiàn)代社會，公共安全已經不僅僅是指傳統(tǒng)的安全和公共安全秩序。隨著經濟的發(fā)展和城市建設速度的加快,現(xiàn)代工業(yè)、新技術、信息產業(yè)高速發(fā)展, 安全問題已經延伸到生產、生活、環(huán)境、技術、信息等社會各個領域,。公共安全是指為了使公眾享有安全和諧的生活和工作環(huán)境以及良好的社會秩序，由政府及社會提供的預防各種重大事件、事故和災害的發(fā)生、保護人民生命財產安全、減少社會危害和經濟損失的基礎保障，是政府加強社會管理和公共服務的重要內容，是全面建設小康社會的基礎。根據發(fā)生的機理和過程，公共安全涉及自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生和社會安全4大方面。
??? 應急管理是指政府及其公共機構在突發(fā)公共事件的事前預防、事發(fā)應付、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應急機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產安全，促進社會和諧健康發(fā)展的有關活動。應急管理是對突發(fā)公共事件的全過程管理，根據突發(fā)公共事件的預警、發(fā)生、緩解、和善后四個發(fā)展階段，應急管理可分為預測預警、識別控制、緊急處置和善后管理四個過程。應急管理是一個動態(tài)管理，包括預防、準備、響應和恢復四個階段，均體現(xiàn)在滾輪突發(fā)公共事件的各個階段。
??? 應急管理是公共安全的重要內容。應急管理將重點主要集中在事件發(fā)生時的緊急控制和處理階段，即應對階段。雖然應急管理也有災前的準備和災后的恢復，但應急管理中的準備和預防是為應對服務的，恢復是對災后造成后果的即時性、被動性的活動，也就是說是應對活動的自然延伸。而公共安全管理中的預防、準備、應對、和恢復是建立在防災、減災思想基礎上的，也就是能夠預防的阻止、不能預防的就減輕其影響和損失。它不僅關注應對階段，而且關注預防、準備、應對和恢復等一系列過程。面對高風險社會的現(xiàn)實和眾多的突發(fā)公共安全事件，我們必須要從應急管理模式向公共安全管理模式轉變。
??? 2、加強城市公共安全和應急管理的必要性和重要性
??? 如今，隨著科技的飛速發(fā)展水平、社會的不斷整合，加之我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾日益嚴重和公共安全事件的出現(xiàn)，影響了我國社會的穩(wěn)定與和諧，國民經濟全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，因此，加強公共安全和應急管理有著非凡的意義。最近幾年來，我國政府高度重視公共安全和應急管理，加強公共安全和應急管理至少在以下方面發(fā)揮重要作用：（1） 有助于穩(wěn)定社會公共秩序、化解社會矛盾和危機、促進經濟社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。（2）有助于全面落實科學發(fā)展觀、堅持以人為本、執(zhí)政為民、構建社會主義和諧社會。（3）有助于最大限度的預防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全。
??? 3、公共安全的典型案例的啟示--2008年南方冰雪災害案例引發(fā)的啟示
??? 2008年從1月10日開始，一場持續(xù)近1個月的低溫、雨雪冰凍天氣襲擊了中國南方十九個省區(qū)市，其影響范圍之廣、所造成的災害之重為歷史罕見，屬五十年一遇，部分地區(qū)為百年一遇。此次災害天氣是在全球氣候變暖背景下，受拉尼娜極端氣候影響所致。
??? 　　受災害影響，中國南方大部分地區(qū)交通中斷，電力、供水設施遭受重創(chuàng)，春運受阻，群眾日常生活受到嚴重影響。時值春運高峰，南北交通大動脈京珠高速公路廣東、湖南段被冰雪覆蓋斷路，積壓了大批車輛，受困者有的長達十幾天；廣州、杭州等地的火車站大批旅客滯留，許多旅客不得不留在當?shù)剡^年。幾十萬子弟兵和武警戰(zhàn)士，數(shù)十萬警力，18萬電力搶修人員，成千上萬名干部群眾都緊急行動起來。投入人員之眾、物資之多，為1998年抗洪以來所僅見。
??? 　　截止2月12日，災害波及21個省(區(qū)、市、兵團)，因災死亡107人，失蹤8人，緊急轉移安置151.2萬人，累計救助鐵路公路滯留人員192.7萬人；農作物受災面積1.77億畝，絕收2530萬畝；森林受損面積近2.6億畝；倒塌房屋35.4萬間；因為災害直接經濟損失1111億 元。其中湖南、貴州、江西、安徽、湖北、廣西、四川等省(區(qū))受災較為嚴重。
??? 雪冰凍災害引發(fā)了我們關于公共安全與應急管理的深入思考:重要基礎設施抗災能力不足,我國電力、公路、鐵路等重要基礎設施設計和建設缺乏防災備災的合理考慮;市政公用設施規(guī)劃設計未充分考慮抗災需要,應急物資儲備和保障能力不足;搶險救災必要裝備匾乏,搶險救災技術力量不足;需加強重特大災害的綜合風險預警能力,對極端災害性天氣可能造成的經濟社會影響預評估和相應的準備不充分、不到位;突發(fā)事件應急的“一案三制”-預案、體制、機制、法制需要在實踐中不斷修改和完善。
??? 4、我國城市公共安全與應急管理的思考
??? 4.1我國城市公共安全問題的現(xiàn)狀與問題
??? 1950年-1992年間，各類災害造成的經濟損失共計2.6億元，災害損失占同期國民收入的5.09%，占同期國家財政收入的12%以上。
??? 我國GDP連續(xù)多年保持8%的高速增長，但各種災害造成的損失也逐漸上升。每年因公共安全問題造成的經濟損失達6500億元，約占GDP總量的6%。每年奪去20萬人的寶貴生命。
??? 2003年的SARS事件、2004年禽流感事件、北京密云踩踏事件、北京暴雨淹城事件、北京大學堵車事件、重慶天原化工廠氣體泄露事件……
??? 由以上幾組數(shù)字和典型案例可以知道，目前受自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件影響，我國城市公共安全問題仍然比較嚴峻。
??? 我國公共安全與應急管理體系的建設起步較晚，整個社會的公共安全與應急能力發(fā)展逐漸無法與經濟發(fā)展需求相適應，其主要矛盾表現(xiàn)為：
??? ①現(xiàn)行公共安全與應急管理體系與日益增長的安全需要的矛盾。
??? 公共安全綜合管理信息系統(tǒng)與數(shù)據庫的落后，致使城市公共安全信息管理技術平臺缺乏長期規(guī)劃和運行保障，有限的資源利用方式無法滿足日益增長的安全需求，管理水平基本停留在行政部門一級，無法實現(xiàn)全社會共同監(jiān)管。
??? ②較強的公共安全管理與應急子系統(tǒng)與較弱的綜合管理水平的矛盾。
??? 我國現(xiàn)行城市公共安全與應急管理體系是在計劃經濟時代建立起來的，實行的是分災類、分部門、分地區(qū)的單一減災管理模式。而隨著社會的發(fā)展，災害的評估、預警機制不健全，防災減災行動難以實現(xiàn)統(tǒng)一的指揮協(xié)調，資源配置無法優(yōu)化整合。
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??? 4.2我國城市公共安全問題的特點
??? 城市化進程既帶來了城市經濟的飛速發(fā)展，也帶來了更多的安全問題。城市隨時面臨災害與公共危機侵襲的可能。
??? 4.2.1具有放大效應
??? 城市空間的集中性，人口密度的稠密行和經濟的的密集型會對城市災害損失產生放大作用，從而產生嚴重的后果。一般城市受災害作用發(fā)生中等破壞時，其功能的基本恢復需要一個月以上，而一次中型災害甚至可使一個城市的現(xiàn)代化進程延緩20年。
??? 4.2.2具有多米諾效應或連鎖效應
??? 由一種災害的發(fā)生引起另一種或幾種災害的現(xiàn)象，稱為災害鏈。城市功能管網結構復雜，整體性強,當一種功能失效時,常波及其他系統(tǒng)的功能，產生次生災害或耦合因素下系統(tǒng)的破壞。
??? 4.2.3是多因素、多環(huán)節(jié)耦合的結果。
??? 城市具有典型的復雜系統(tǒng)特征，城市設施、生命線系統(tǒng)、人群行為等構成復雜的多子系統(tǒng)、多功能體系，由于各子系統(tǒng)間的復雜性、密切相關性與依賴性，災害事件一旦發(fā)生，往往在多個子系統(tǒng)間造成耦合
??? 作用，導致嚴重的災害后果。
??? 4.2.4 具有突發(fā)性。
??? 突發(fā)性城市公共安全災害具有突然發(fā)生的特點，往往在形成幾小時至數(shù)十天內，對承載體形成強大的沖擊，其影響水平較通常水平高出許多倍。
??? 4.2.5涉及范圍廣，破壞性強
??? 城市是一個復雜的有機體，城市公共安全涉及到人們生活的方方面面，一旦出現(xiàn)問題就會牽涉到各方利益，影響整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展，而后果往往隨著危機的惡化而加劇，單體的突發(fā)事件極易放大為群體的社會危機，造成巨大的損失。
??? 4.2.6風險的不確定性
??? 引發(fā)突發(fā)事件的原因是多方面的，還加入了一些以前所知甚少或全然無知的新的風險因素，而且在因果關系上不是簡單的線性關系。城市規(guī)模越大，相對的安全隱患也越多，而且不容易發(fā)現(xiàn)。各種風險的不確定度比較高。
??? 4.2.7公共安全事件國際化程度加大
??? 中國作為國際社會的一部分，任何安全事件都可能造成國際性影響。而隨著世界經濟一體化，日益便捷的交通與國家化的信息網絡，恐怖襲擊與傳染性病毒很容易就被帶到世界任何一個角落，舍得這種影響波及范圍更大，后果也更嚴重。
??? 4.3城市公共安全問題的原因分析
??? 4.3.1城市化進程的加快
??? 隨著社會經濟的快速發(fā)展，城市數(shù)量迅速增加、城市規(guī)模急劇膨脹、城市人口迅速增長、城市財富快速積聚，四者交織重疊，城市公共安全的風險急劇積累。城市化進程既帶來了城市經濟的飛速發(fā)展，也帶來了更多的安全問題，使城市公共安全形勢十分嚴峻，城市隨時面臨災害與公共危機侵襲的可能。
??? 4.3.2體制改革深入進行
??? 改革的深入，體制的轉軌，極大地釋放了社會生產力，增強了綜合國力和提高了人們的生活水平。而經濟能量的集聚、擴散和轉移是城市形成與發(fā)展的基礎。社會存在決定社會意識，人們收入增加，消費水平提高，一方面滿足需求層次的改變。另一方面帶來了新的城市公共安全問題。比如自行車變汽車，改變了城市空氣的質量，造成了嚴重的環(huán)境問題；
??? 4.3.3全方位對外開放
??? 中國實行對外開放的政策，在全球經濟一體化的背景下中國加入世界貿易組織，閉關鎖國的中國走向世界。一方面引入外資，發(fā)展合資、合作、獨資的外貿經濟；一方面實施“走出去”戰(zhàn)略，開脫國際市場，合作共贏，推動了中國經濟的發(fā)展，提高了中國的對外形象。但是，對外依存度的增加，使城市公共安全危機迅速傳遞和擴散。
??? 4.3.4科技進步和工業(yè)化進程的加快
??? 科技的發(fā)展和應用使城市面臨與高風險科技系統(tǒng)長期共存的窘境,加速了新安全問題的產生。如各種電器和易燃物品的大量使用,各種危險化學品生產、加工、運輸、儲存等,使火災、爆炸和危險化學品泄漏等事故多發(fā)；發(fā)達國家工業(yè)化歷史證明，工業(yè)化進程加快，特別是中化工業(yè)的發(fā)展會帶來較多的安全問題。
??? 4.3.5城市公共安全管理相對滯后
??? 我國各級政府對公共安全方面的管理相對滯后，還存在著許多問題，如公共安全法律體系不健全、公共安全管理體制不健全、公共安全應急機制不健全、城市公共安全規(guī)劃不健全。
??? 5.對我國城市公共安全與應急管理建設的建議
??? 建立健全與發(fā)展社會主義市場經濟相適應的社會管理體制，對保持良好的社會秩序，有效應對各種突發(fā)事件，維護人民群眾的根本利益，維護改革發(fā)展穩(wěn)定的大局具有重大意義。
??? 5.1建設完整的城市公共安全和應急管理的法律體系
??? 以《憲法》為根本大法，以專門法律和行政法規(guī)為基本組成部分，形成一整套有關城市公共安全和應急管理的法律制度，使我們對城市公共安全，對危機的預警報告，危機的處理預案，政府各部門及社會公眾的責任義務，國家財力的動用和社會資源的征用等做出規(guī)范，使城市公共安全和應急管理走向規(guī)范化、制度化和法律化的軌道。
??? 5.2樹立以人為本的城市規(guī)劃理念
?????? 城市規(guī)劃堅持“以人為本”，堅持全面、協(xié)調和可持續(xù)的科學發(fā)展觀，更加強調“以物為本”轉向“以人為本”；城市規(guī)劃堅持以保衛(wèi)生命與財產安全為城市規(guī)劃設計的出發(fā)點，維護城市規(guī)劃的權威性、獨立性和規(guī)范性，保障城市規(guī)劃方案在城市建設中的真正落實。
??? 5.3建立健全城市公共安全與應急管理體制
??? 首先應該建立“集中指揮”與“分類指揮”相結合的指揮體系，可分為四級：第一級是現(xiàn)場處理指揮部（最基層）；第二層是專業(yè)部門指揮機構；第三層是城市政府指揮中心；第四層是省級地區(qū)指揮中心；第五層是國家指揮中心（最高層）
??? 其次應該建立高效的應急管理體系。最后應該建立可靠的信息控制體系。如成立專門的、常設性公共安全信息管理機構；建立城市公共安全信息平臺；完善公共安全信息通報制度；適時、適度的警情發(fā)布和社會公示；對公共安全事件造成后果及損失進行科學評估等等。
??? 5.4建立和完善城市公共安全保障體系。
??? 建立和完善城市公共安全保障體系。如貫徹“預防為主”的理念，以政府投入為主，確保財政財力支持；改善資金運作機制，采取發(fā)福利彩票、債券、社會募捐、爭取國際援助等方式擴大資金來源；建立專項救助基金；建立高效的救災物資儲備體系等等。
??? 5.5強化全民公共安全意識
??? 強化全民公共安全意識。如加強教育，提高全民安全意識，在中小學開設公共安全知識課；發(fā)展社會志愿者隊伍和社會化救助服務隊伍；構建街道小區(qū)的基層應急管理網絡。
??? 6.結語
??? 隨著經濟和社會的快速發(fā)展，城市化進程的加快，我國城市公共安全問題日益突出。如：時間上呈現(xiàn)多頻次，空間上呈多領域；非傳統(tǒng)的公共安全隱患已成現(xiàn)代城市公共安全的重要威脅；單體的突發(fā)事件極易放大為群體的社會危機；而社會主義和諧社會是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。其中安定有序是整個社會得以正常運行的前提。因此，在全面建設小康社會的進程中，應結合自身城市建設的特點，加強城市公共安全和應急管理建設，不僅有利于促進經濟和社會的發(fā)展，還有利于促進社會的和諧穩(wěn)定的發(fā)展。
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