古人云：“禍之坐，非坐于坐之日，概有其由起?！北M管突發(fā)事件的發(fā)生具有不確定性，但是人們在總結(jié)以往經(jīng)驗及教訓的基礎(chǔ)上，會一定程度地分析出突發(fā)事件發(fā)生的原因，從而在事發(fā)后通過類似或相關(guān)突發(fā)事件的分析，制定出應對方案。同時，我們之所以需要應急預案，核心目的就是我們預先將對突發(fā)事件不利后果的擔憂變成預先的思考和計劃，以此期望實現(xiàn)對突發(fā)事件的有效應對和處置。

如今，全社會對應急預案認知程度都有了很大提高，但什么是應急預案？應急預案功能定位是什么？應急預案應包括哪些內(nèi)容？筆者將針對這些問題進行探討交流。

一、應急預案的概念

應急預案，又稱“應急計劃”或“應急救援預案”，我們常說的“應急處置方案”均屬于應急預案的范疇。在《突發(fā)事件應急預案管理辦法》中對應急預案的表述是：各級人民政府及其部門、基層組織、企事業(yè)單位、社會團體等為依法、迅速、科學、有序應對突發(fā)事件，最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預先制定的工作方案。《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》對應急預案的定義是：為有效預防和控制可能發(fā)生的事故，最大程度減少事故及其造成損害而預先制定的工作方案。以上兩個定義對應急預案表述方式稍有不同，但其核心的概念是一致的——“應急預案是為應對突發(fā)事件而預先制定的工作方案”。

二、應急預案的功能定位

對于應急預案的功能定位應當從以下幾個方面來理解：

第一，應急預案是體制機制的重要載體。應急預案要對應急組織體系與職責、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施設(shè)備，物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等預先做出具體安排，明確在突發(fā)事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰來做、做什么、何時做，以及相應的處置方法和資源準備等。

第二，應急預案不同于法律法規(guī)等制度性文件。應急預案是在法律規(guī)范內(nèi)制定的應對突發(fā)事件的具體執(zhí)行方案。預案不應該使用強制性要求的口吻，因為那可能會導致負責執(zhí)行預案的人員把他們的決策建立在滿足預案要求的基礎(chǔ)之上，而非建立在根據(jù)實際情況采取有效行動的基礎(chǔ)上。相反，預案應該為應急行動提供一個起點，隨著形勢變化可適時進行調(diào)整，甚至隨著事實情況變化取代預案中原先的內(nèi)容及程序。

第三，應急預案是立足于現(xiàn)有資源的應對工作方案。應急預案不是一個單位或一個組織的應急體系建設(shè)規(guī)劃或應急能力建設(shè)實施方案，其主要是立足于當前風險狀況、應急能力狀況提出的有效的應對工作方案，使現(xiàn)有應急資源找得到、調(diào)得動、用得好。至于對應急隊伍、物資等各方面能力方面的建設(shè)要求或任務(wù)，不能作為預案的內(nèi)容，避免因建設(shè)任務(wù)未落實而影響預案的實用性。

第四，應急預案重點規(guī)范突發(fā)事件應對和處置工作，并適當向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的監(jiān)測預警等，向后延伸主要是指突發(fā)時間后短期應急恢復，也包括有效防止和應對次生、衍生事件。對于長期的災后恢復重建，則應納入日常管理，不作為應急預案的內(nèi)容。《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》第七條也明確指出應急預案的編制應當以應急處置為核心，明確應急職責、規(guī)范應急程序、細化保障措施。

第五，應急預案不是解決所有應急問題的萬能文件。預案畢竟只是我們事先制定的工作方案，不能依賴于這個文本文件解決我們應急工作中的所有問題，更不能因為一起突發(fā)事件應對不力，就將原因全部歸結(jié)為應急預案可操作性差、實用性不強等；應急預案不要企圖面面俱到，如果一個預案想要涵蓋我們所有可以想象到的情況，或企圖解決所有細節(jié)的問題，那么這個預案只會阻撓、約束負責執(zhí)行預案的人，相反不利于應急行動。

三、應急預案的內(nèi)容

《突發(fā)事件應對法》第十八條規(guī)定，應急預案應當具體規(guī)定突發(fā)事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發(fā)事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建措施等內(nèi)容。在現(xiàn)實實踐中，應急預案往往根據(jù)分類不同，內(nèi)容要求也有差異。

1.政府層面

政府層面應急預案主要包括總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案等。

（1）總體應急預案是應急預案體系的總綱，主要規(guī)定政府應對突發(fā)事件的基本原則、組織體系、運行機制，以及應急保障的總體安排等，明確相關(guān)各方的職責和任務(wù)。

（2）專項應急預案是政府為應對某一類型或某幾種類型突發(fā)事件，或者針對重要目標物保護、重大活動保障、應急資源保障等重要專項工作而預先制定的涉及多個部門職責的工作方案。另外，針對突發(fā)事件應對的專項和部門應急預案，不同層級（省級、市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）政府的預案內(nèi)容各有不同側(cè)重。

（3）部門應急預案是政府有關(guān)部門為應對本部門（行業(yè)、領(lǐng)域）突發(fā)事件，或者針對重要目標物保護、重大活動保障、應急資源保障等涉及部門工作而預先制定的工作方案。如針對重要基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程等重要目標物保護的專項和部門應急預案，側(cè)重明確風險隱患及防范措施、監(jiān)測預警、信息報告、應急處置和緊急恢復等內(nèi)容。針對重大活動保障制定的專項和部門應急預案，側(cè)重明確活動安全風險隱患及防范措施、監(jiān)測預警、信息報告、應急處置、人員疏散撤離組織和路線等內(nèi)容。

2.企事業(yè)單位層面

企事業(yè)單位應急預案主要側(cè)重明確應急響應責任人、風險隱患監(jiān)測、信息報告、預警響應、應急處置、人員疏散撤離組織和路線、可調(diào)用或可請求援助的應急資源情況及如何實施等，體現(xiàn)自救互救、信息報告和先期處置特點。此外，《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的應急預案體系中綜合應急預案、專項應急預案和現(xiàn)場處置方案的內(nèi)容都給出了具體要求。

總之，在多年的不斷探索中，應急預案從無到有、從有到優(yōu)，應急預案在應急管理工作中發(fā)揮著重要作用。我們對應急預案的認識和理解也在不斷發(fā)展變化和深化，過去我們對應急預案定位的認識從補充應急管理制度向完善應急準備、規(guī)范應急處置轉(zhuǎn)變，而在當前應急管理體制改革的新形勢下，應急管理工作以“防災減災救災”新理念為指引，如何更好發(fā)揮好應急預案在應急準備中的牽引作用和引領(lǐng)應急能力建設(shè)的基礎(chǔ)作用，這是我們下一步更加需要思考和研究的課題。