為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，1993年國(guó)家重新確立了安全生產(chǎn)管理體制，由原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“國(guó)家監(jiān)察，行政負(fù)責(zé)，群眾監(jiān)督”變成現(xiàn)行的“企業(yè)負(fù)責(zé)，行業(yè)管理，國(guó)家監(jiān)察，群眾監(jiān)督，勞動(dòng)者遵章守紀(jì)”。應(yīng)當(dāng)說，新的體制是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下安全管理工作要求的，也充分體現(xiàn)了“企業(yè)在自主經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，自主管好安全”的原則。但從全國(guó)的安全形勢(shì)看，安全管理的效果并不理想，盡管黨中央和國(guó)務(wù)院都十分重視安全工作，也采取了一系列強(qiáng)有力的措施，成立了國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、廣泛開展了安全生產(chǎn)專項(xiàng)治理活動(dòng)，但全國(guó)的安全生產(chǎn)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，甚至有知名人士稱我國(guó)已進(jìn)入了第五次事故高峰期。且不說這種說法是否確切，但嚴(yán)峻的安全形勢(shì)是客觀存在的。究其原因，并不在于安全生產(chǎn)管理體制存在很大問題，當(dāng)然體制本身也需要進(jìn)一步完善，但關(guān)鍵在于具體管理工作的落實(shí)。企業(yè)是否自主負(fù)責(zé)了，行業(yè)的管理是否到位了，國(guó)家監(jiān)察的力度是否有力了，群眾的監(jiān)督意識(shí)是否增強(qiáng)了，勞動(dòng)者的安全素質(zhì)是否提高了，這都是決定安全形勢(shì)的關(guān)鍵因素。筆者通過調(diào)查了解和工作感受，僅就當(dāng)前安全管理和安全監(jiān)督方面存在的問題談點(diǎn)粗淺看法，以求拋磚引玉。

一、存在的問題

1、安全管理的主體不夠明確，安全管理存在弱化現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來，人們一直認(rèn)為安全管理的主體是現(xiàn)有的安全部門，其實(shí)不然。有這種認(rèn)識(shí)的人，一方面沒有充分認(rèn)識(shí)到安全管理的特點(diǎn)，另一方面就是沒有真正領(lǐng)會(huì)“安全生產(chǎn)，人人有責(zé)”的內(nèi)涵。安全工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只要有生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和活動(dòng)存在，就永遠(yuǎn)存在安全問題，而且影響安全的因素又是多方面的、復(fù)雜的、隨機(jī)的和難預(yù)見的。各類安全因素涉及到方方面面，涉及到每個(gè)人和每個(gè)部門。因此，安全工作不是哪一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和哪一個(gè)部門的事，需要齊抓共管，每個(gè)人和每個(gè)部門都有安全管理的職責(zé)。

從管理的主、客體上分，各級(jí)職能部門都是安全管理的主體，對(duì)安全工作負(fù)直接的管理責(zé)任，而安全管理的客體是企業(yè)和經(jīng)營(yíng)單位的人員和財(cái)產(chǎn)，員工和財(cái)產(chǎn)的安全是安全管理的資源，而安全監(jiān)督只能是外部因素。從我國(guó)現(xiàn)有的管理體制看，安全管理的主體較多，大致可分兩個(gè)層次，一是政府、行業(yè)管理層，二是企業(yè)管理層。政府的經(jīng)濟(jì)主管部門、行業(yè)管理部門、執(zhí)法部門以及企業(yè)的技術(shù)、物資、財(cái)務(wù)、人事等部門都是安全管理的主體，都有各自的安全職責(zé)。從這一意義上講，現(xiàn)有的安全監(jiān)督管理部門不應(yīng)該承擔(dān)具體的安全管理職責(zé)，即便是有，也只能是宏觀綜合性的管理職責(zé)，這在國(guó)家原勞動(dòng)保護(hù)行政管理中已有界定，否則，職能部門的安全責(zé)任意識(shí)會(huì)逐漸淡化，會(huì)產(chǎn)生依賴心里，總認(rèn)為安全的事就是安監(jiān)部門的事，最終弱化了整體安全管理力度。也正因?yàn)榇嬖谶@種片面意識(shí)，所以領(lǐng)導(dǎo)把安全工作的重?fù)?dān)放在了安監(jiān)部門，有點(diǎn)甚至無論發(fā)生什么性質(zhì)的事故，安監(jiān)人員都要受到處理。但安全監(jiān)督畢竟只能發(fā)揮外因作用，真正起決定作用的是內(nèi)因，是安全管理，單純強(qiáng)化監(jiān)督，而不規(guī)范和加強(qiáng)管理，是解決不了安全生產(chǎn)實(shí)質(zhì)性問題的。

2、安全管理成效不佳，行業(yè)管理跟不上。突出表現(xiàn)在立法滯后，法規(guī)不健全，安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范落后，甚至不健全。這說明政府和行業(yè)管理有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，即上層的安全管理主體沒有管理到位，導(dǎo)致中層的企業(yè)管理者無章可循，管理沒有依據(jù)，管理沒有思路和模式，最終導(dǎo)致被管理的客體不具備安全條件或安全素質(zhì)不高。另外，政府和行業(yè)管理層在管理上要抓住重點(diǎn)，要把主要精力放在制定法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和推廣先進(jìn)管理技術(shù)、先進(jìn)管理模式上，不應(yīng)局限于管一些具體事務(wù)，如開展活動(dòng)、組織安全教育、搞一些突擊性檢查等，更不能帶有某些商業(yè)行為。具體說，政府和行業(yè)的職責(zé)就是提供安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位去貫徹執(zhí)行。至于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位采用什么方式去執(zhí)行，去貫徹，則是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自己的事，政府不要介入的太多。這同時(shí)要求政府和行業(yè)管理部門要加強(qiáng)這方面的監(jiān)督和約束，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不落實(shí)國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，就要嚴(yán)格法律、法規(guī)程序，該處罰的處罰，該處理的處理，做到管理層和執(zhí)行層各司其職，各負(fù)其責(zé)。

3、安全監(jiān)督力度不夠，管理與監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)有效的分離。盡管國(guó)家和企業(yè)對(duì)安全監(jiān)督工作給予了高度重視，安全監(jiān)督體系也比較健全。但由于管理職責(zé)不理順，大部分安監(jiān)部門既有管理職責(zé)，又有監(jiān)督職責(zé)，這樣，不僅管理跟不上，也極大地消弱了安全監(jiān)督的力度。另外由于上層管理者管理不到位，缺少必要的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，致使監(jiān)督部門缺少監(jiān)督依據(jù)，不能依法監(jiān)督。最重要的是安全管理與安全監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)有效的分離。因?yàn)榘踩芾砗桶踩O(jiān)督是安全工作的兩個(gè)不同的方面，工作性質(zhì)不同，管理要接受監(jiān)督，監(jiān)督促進(jìn)管理，即安全監(jiān)督部門不僅監(jiān)督安全客體，同樣監(jiān)督管理主體。因此，管理和監(jiān)督不能融為一體的。而實(shí)際工作中并非如此，分管生產(chǎn)的部門設(shè)安監(jiān)部門，分管生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)分管安監(jiān)部門，這種管理體制在政府存在，在企業(yè)也存在。就國(guó)家各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局而言，大部分掛靠在經(jīng)貿(mào)委，很少有獨(dú)立的，這自然存在“管生產(chǎn)的管監(jiān)督”問題。

筆者近日看過有關(guān)第三方監(jiān)督的一篇報(bào)道。指出，原國(guó)家勞動(dòng)部一直是國(guó)家職業(yè)安全監(jiān)察的執(zhí)法主體。1998年政府管理體制改革之后，新成立的國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部不再履行這一管理職能。原勞動(dòng)部承擔(dān)的煤礦安全監(jiān)察職能，交由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下新成立的國(guó)家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督局負(fù)責(zé)。一位從事煤礦安全工作的資深人士評(píng)論說，“管生產(chǎn)的管安全”，把已經(jīng)與國(guó)際接軌的由勞動(dòng)部門作為第三方進(jìn)行監(jiān)督的安全生產(chǎn)體制，改得反而缺乏第三方監(jiān)督了。而世界各國(guó)的職業(yè)安全監(jiān)督工作通常由勞工部負(fù)責(zé)。美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、烏克蘭等國(guó)也是由勞工部負(fù)責(zé)。而且，幾乎所有的中歐國(guó)家、拉美國(guó)家、中美國(guó)家和所有講法語、英語的非洲國(guó)家也都是由勞工部負(fù)責(zé)。這種政府職能結(jié)構(gòu)更有利于實(shí)現(xiàn)“第三方監(jiān)督”。有關(guān)專家指出，中國(guó)政府的職業(yè)安全監(jiān)督結(jié)構(gòu)應(yīng)該與國(guó)際接軌，這不僅是政府職能專業(yè)分工的需要，也有利于國(guó)際交流與合作。一個(gè)明顯的例子是，國(guó)際勞動(dòng)組織的會(huì)議，往往由政府主管部門、雇主、雇員三方代表參加。中國(guó)是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委組團(tuán)參加，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委既代表政府，又代表雇主。有關(guān)專家指出，“國(guó)家安全監(jiān)督部門實(shí)際上自己監(jiān)督自己”。特別是一些地方機(jī)構(gòu)為保護(hù)當(dāng)?shù)卣愂諄碓?，即便有安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但由于隸屬當(dāng)?shù)卣芾?，很難真正起到第三方監(jiān)督的作用。可見，直接關(guān)系安全生產(chǎn)的第三方監(jiān)管還面臨相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。

二、措施與建議

為了盡快扭轉(zhuǎn)安全形勢(shì)的被動(dòng)局面，切實(shí)搞好安全工作，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，我們必須在不斷完善安全監(jiān)督管理體制的同時(shí)，加快安全配套法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作，規(guī)范行業(yè)管理，加大安全監(jiān)督力度，實(shí)施全員安全素質(zhì)教育工程，提高安全管理水平。

1、以貫徹《安全生產(chǎn)法》為契機(jī)，盡快完善配套法規(guī)體系。當(dāng)前要重點(diǎn)完善與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)關(guān)系密切的行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)和安全技術(shù)規(guī)范，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從根本上達(dá)到安全要求，提高本質(zhì)安全性。第二要及時(shí)出臺(tái)安全管理責(zé)任行政處罰法規(guī)，明確責(zé)任主體。管理者管理不到位要追究管理者的責(zé)任，操作者不按規(guī)定執(zhí)行要追究操作者的責(zé)任，監(jiān)督者不履行監(jiān)督職責(zé)，要追究監(jiān)督者責(zé)任，努力改變現(xiàn)有的責(zé)任分不清，出事后都有連帶責(zé)任的不合理局面。

2、各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要單獨(dú)開展工作，不能掛靠在經(jīng)濟(jì)管理部門，可實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并進(jìn)一步明確監(jiān)督職能，加大安全監(jiān)督力度，切實(shí)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到依法監(jiān)督上來。同時(shí)，要改變現(xiàn)有的安全監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，改原有的管生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)為一把手負(fù)責(zé)，或單獨(dú)配置安全總監(jiān)職位，領(lǐng)導(dǎo)安全監(jiān)督部門工作。政府和企業(yè)都可以改成這樣的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。安全監(jiān)督部門在履行監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，可以兼有少量的綜合管理職能，如組織一些全國(guó)性的安全活動(dòng)等，但不要太頻繁。安全檢查同樣如此，不要出事后就搞突擊性檢查，意義不大，特別是專業(yè)性強(qiáng)的安全檢查，不能單純看成一項(xiàng)督促性工作，要作為安全管理的一項(xiàng)主要內(nèi)容分解落實(shí)到具體職能部門，以提高檢查質(zhì)量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決問題。

3、實(shí)施全員安全教育工程，加強(qiáng)全社會(huì)人員的安全意識(shí)和安全素質(zhì)培訓(xùn)。要在加強(qiáng)基礎(chǔ)性安全教育的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社會(huì)全員安全意識(shí)和安全技能教育；要充分發(fā)揮新聞媒體、商業(yè)媒體的宣傳作用，借助對(duì)產(chǎn)品的廣告和宣傳，宣傳安全知識(shí)和法律、法規(guī)，提高全員安全意識(shí)；要規(guī)范企業(yè)內(nèi)部的安全技術(shù)培訓(xùn)和安全意識(shí)教育，提高教育質(zhì)量，切實(shí)保證作業(yè)人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)，提高防范事故的能力。

4、在當(dāng)前企業(yè)綜合管理水平普遍不高而且沒有達(dá)到依法加強(qiáng)安全管理的情況下，政府和行業(yè)管理部門要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全管理的指導(dǎo)。要通過一些中介組織，積極推行先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和管理辦法，指導(dǎo)企業(yè)提高綜合管理水平，決不能就安全管安全；要把安全工作納入到企業(yè)整體管理工作中，通過規(guī)范管理，提高人員素質(zhì)，改善工作環(huán)境，優(yōu)化生產(chǎn)組織，提高科技含量等手段，奠定扎實(shí)的安全基礎(chǔ)。

5、要高度重視無行業(yè)主管部門的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)體組織的安全工作，政府要委托兼管部門，防止出現(xiàn)管理上的空擋。

6、嚴(yán)格生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)安全資質(zhì)審查制度，對(duì)不具備安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件的單位和個(gè)體組織，堅(jiān)決落實(shí)安全“一票否決權(quán)”，取消經(jīng)營(yíng)資格。同時(shí)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人也要嚴(yán)格安全教育培訓(xùn)制度，資格認(rèn)證制度，提高一把手的安全意識(shí)和安全素質(zhì)。

7、發(fā)展安全管理中介組織機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮中介組織安全技術(shù)服務(wù)、安全咨詢等方面作用。將一些隸屬于行政管理的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如技術(shù)監(jiān)督部門下設(shè)的安全檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、氣象部門下設(shè)的避雷檢測(cè)機(jī)構(gòu)及其它安全培訓(xùn)、安全咨詢等機(jī)構(gòu)移交到社會(huì)中介組織。這樣的組織可以是多家，有利于競(jìng)爭(zhēng)，有利于提高自身的技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也能真正接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，改變現(xiàn)有的行政指令性做法。