去年初，國家衛(wèi)生計生委發(fā)布《關于加強農民工塵肺病防治工作的意見》指出農民工罹患塵肺病的勢頭尚未得到有效控制，讓人們對職業(yè)安全與健康問題再次關注。目前，我國已頒布安全生產法和職業(yè)病防治法，安全事故與職業(yè)病的發(fā)生都有明顯好轉，但是我國的職業(yè)安全健康立法尚處于起步階段，工作場所中的安全與健康問題仍需具體化并不斷完善。美國在1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》是國外最早頒布的以職業(yè)安全與健康命名的法律，對美國工傷事故與職業(yè)病的減少以及工作場所的安全與健康條件的提高起到了一定的作用，他山之玉可否為我國現行制度提供可參考性意見，現做如下考察。

　　美國第一部《職業(yè)安全與健康法》

　　美國職業(yè)安全與健康立法最先是在各州開始規(guī)定的。早在1877年，馬薩諸塞州即通過了第一個工廠監(jiān)察法，強調對工作場所的安全進行規(guī)制。該法推動了其他各州職業(yè)安全與健康法律的制定。在1920年，幾乎每個州都通過了相關法律要求雇主減少或者消除一些工作場所的安全與健康危害。20世紀之后，美國聯邦政府在一些特殊行業(yè)及領域做出了相關的規(guī)定。例如國會于1936年頒布《沃爾什-希利公共合同法》，1958年，國會對1927年出臺的《海岸和港口勞工補償法》的修訂，1952年的《聯邦煤礦安全法》，1969年國會頒布的《聯邦煤礦健康和安全法》等等。1970年，美國國會通過了《職業(yè)安全與健康法》，該法將職業(yè)安全與健康進行統一規(guī)定，該法改變了各州單獨立法的局面，加強了聯邦對職業(yè)安全與健康的統一規(guī)制。

　　制定職業(yè)安全與健康標準并注重執(zhí)行

　　美國《職業(yè)安全與健康法》剛出臺時并未明確規(guī)定雇主所需要遵守的具體標準，而只是規(guī)定了概括性的原則。在實施后一個月后，勞工部根據該法案的規(guī)定，頒布了4000多個臨時標準，這些標準來自于已經存在的聯邦標準以及國家共識標準。之后，因雇主反饋這些標準過于復雜，職業(yè)安全與健康局于1978年刪除了其中的600多條。這些臨時標準目前還在實施中，并且構成了職業(yè)安全與健康局頒布的所有標準的最主要部分。同時，該局陸續(xù)頒布了一些永久標準。出臺永久標準的條件非常嚴格，至今頒布的標準不超過100個。但經過40 年的實踐，美國已經建立了較為完備的職業(yè)安全與健康標準體系。

　　職業(yè)安全與健康局建立了對工作場所實時檢查的檢查制度，同時會依據雇員的申訴對雇主實施檢查。職業(yè)安全與健康檢查由職業(yè)安全與健康管理局的安全健康檢查員負責，他們根據工作場所的安全與健康專業(yè)知識行使職權。如果監(jiān)察官員發(fā)現雇主違反由職業(yè)安全與健康局頒布的標準或者法律規(guī)定的其他條款，職業(yè)安全與健康局可以對該雇主發(fā)出傳票，要求雇主限期整改。雇主有15天的時間向職業(yè)安全與健康審查委員會提出上訴。

　　對雇主違法行為的處罰主要根據嚴重程度來定。對于輕微的違法，處以0到1000美元的罰款；對于重大違法，處以100到7000美元的罰款；對于故意的違法，處以5000到70000美元的罰款；對于再度的違法，處以0到70000美元的罰款；對于怠于改善的單位，則處以每日7000美元的罰款。如果違法情節(jié)嚴重，雇主還面臨刑事處罰。對于故意違法造成勞動者死亡的，雇主將面臨6個月以下拘役以及25萬美金以下的罰金，如果日后再次觸犯法律，將加倍處罰。對于提前告知某雇主要對其工作場所進行檢查的人員會處以罰款以及監(jiān)禁。

　　設立職業(yè)安全與健康管理局作為主管部門

　　美國在勞工部內部專門設立了職業(yè)安全與健康局負責法律的實施。該局屬于美國勞工部的一部分，局長為勞工部負責職業(yè)安全與健康的助理部長，直接聽命于勞工部部長。其主要職責為頒布標準，檢查工作場所是否合規(guī)以及裁決雇主的違法行為。

　　制定強制性的職業(yè)安全與健康標準的主要程序。通常由局長負責審查具體標準的提議，再通過聯邦公報對外公布。相關利益群體可以通過書面形式提出異議以及申請進行聽證會。之后，局長需要對標準進行重新審查，決定是直接頒布、重新修改還是不予通過。標準頒布后，相關群體或個人都可以向上訴法院申訴。上訴法院需要根據“是否有實質性證據的支持”為標準作出裁決。該局的安全與健康標準通常涉及一般為工業(yè)標準、海事標準、建筑業(yè)標準與農業(yè)標準等多個領域。

　　標準制定后的監(jiān)督審查。該局在華盛頓設立全國辦公室，同時全國分為10個地區(qū)設立了職業(yè)安全與健康檢查辦事處和85個區(qū)域辦事處進行檢查管理。該局共有2000名監(jiān)察員來檢查700萬個工作場所。在2014年開展了大約九萬次檢查活動，共發(fā)現六萬多次的違法行為，違法行為比2013年減少一萬多次。

　　除了頒布與實施強制性的標準，職業(yè)安全與健康局還提供咨詢服務、進行安全與健康方面的教育和培訓并且提供安全與健康方面的信息服務，通過運用多種手段，引導雇主和勞動者積極參與和推進工作場所的安全與健康狀況。

　　美國職業(yè)安全與健康制度對我國的啟示

　　自美國的《職業(yè)安全與健康法》實施以來，工傷事故與職業(yè)病的發(fā)病率有了明顯下降，其立法及規(guī)制模式對我國具有一定的借鑒意義。

　　第一，建立統一的職業(yè)安全與健康法律體系。我國目前已經制定了近三十部關于職業(yè)安全與健康的專門法律、行政法規(guī)。國家安全生產監(jiān)督管理總局等相關部委制定的規(guī)章以及各個地方制定的地方性法律法規(guī)也非常多?？梢哉f，我國已經初步建立了職業(yè)安全與健康的法律體系。不過，我國的立法模式主要是按照部門劃分各自為重，而且將具有緊密聯系以及統一共性的職業(yè)安全與健康問題割裂開來，而并未建立起以保護勞動者職業(yè)安全與健康權利為基點的法律體系。我國可以借鑒美國的立法模式，制定統一的職業(yè)安全與健康法，將職業(yè)安全與健康問題進行統一規(guī)制，最大化地促進工作場所的職業(yè)安全與健康狀況。

　　第二，構建完善的職業(yè)安全與健康標準體系，加強對企業(yè)執(zhí)行標準的檢查。盡管近年來我國出臺了一系列職業(yè)安全與健康標準，初步形成了我國職業(yè)安全與健康的標準體系，有力地推動了我國安全生產和職業(yè)病防治工作，但是與美國的準體系相比較，我們仍需加強，對于特殊行業(yè)領域需要制定更為具體的標準。

　　第三，指定或設立統一的監(jiān)管部門。我國當前在生產安全與職業(yè)健康領域由國家安全生產監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局、國務院衛(wèi)生行政部門等多部門分散管理，缺乏統一的規(guī)制與監(jiān)督管理機構，易產生多頭管理。借鑒美國的經驗，我國可以指定或者專門設立統一的監(jiān)管部門對具有緊密聯系的職業(yè)安全與健康問題進行統一管理。