從2002年11月發(fā)生，并在2003年4月呈惡性蔓延趨勢的全球性SARS（非典型肺炎），是一場突如其來的災難。具體講，SARS，考驗了一個國家、一個城市的政治文明；SARS，考驗了一個城市政府的“應激反應”能力；SARS，更考驗了一個國家相關法律法規(guī)的完整性。作為一名城市安全防災科技工作者，我以為國家應抓住此時機，建立對所有公共突發(fā)事件都具有普遍意義的管理機制及法律體系。這是SARS對我們的有益啟示。

啟示一：國家急待建立社會公共危機管理機制

在2003年3月閉幕的兩會上，許多代表委員呼吁盡快建立適應目前中國國情的社會危急處理機制。現(xiàn)在，幾乎所有的發(fā)達國家都建立了完備的社會危急處理機制。社會危急處理機制是一個綜合的社會突發(fā)事件危急處理系統(tǒng)，它由社會危急預警系統(tǒng)、社會災難應急系統(tǒng)、社會危急信息疏導系統(tǒng)等子系統(tǒng)構成，需要預先制訂出完備的應急方案，建立起訓練有素的應急隊伍。特別是危急事件發(fā)生后的信息傳遞和反應能力更是不可或缺，它既能發(fā)揮“滅火器”的作用，也能發(fā)揮“動員令”的作用。社會危機的含義是多方面的，既包含天災，也包含人禍。建立完備的社會危急處理機制，既可以把自然災害帶來的損失降到最小，也可以以極小的代價迅速平息突發(fā)的社會災害，以求穩(wěn)定。

在生物學上，人有一種能力叫“應激反應”，指人的身體在突然受到外界強烈刺激或巨大傷害時，會自動調動起身體各部分所有的能力，使各器官協(xié)調一致，保持最佳狀態(tài)，以對抗來自外界的打擊，這是自我保護的本能。但是應激反應也有另外一種情況，就是當危機來臨時，連正常情況下很容易做到的事都做不到了。政府也存在這種“應激反應”：正常情況下，各個部門、各個機構各行其事，各司其職，有序運轉，社會安全穩(wěn)定地發(fā)展，人民安居樂業(yè)地生活；但是一旦出現(xiàn)了威脅到公共安全的突發(fā)事件時，政府應該采取何種措施及時判斷和應對危機？SARS的突然爆發(fā)考驗的正是政府的“應激反應”管理水平及能力。突發(fā)事件是針對公共安全的，影響面廣，涉及人數(shù)眾多，僅憑一個部門的努力不可能有效扼制事態(tài)的發(fā)展，這時候政府的權威性和整體協(xié)調能力至關重要。問題在于平時是否有應急預案與應急機制，是否有應對訓練，公眾是否能普遍接受。

城市現(xiàn)代化必須建立并強化綜合性的城市災害應急管理體系，這是城市建設中必須面對的長期任務。計劃經(jīng)濟體制下形成的分部門、分災種的單一城市災害管理模式，造成城市缺乏統(tǒng)一有力的應急管理指揮系統(tǒng)。各司其職的城市災害管理體系，在面對群災齊發(fā)或受災面廣的復雜局面時，既不能形成應對極端事件的統(tǒng)一力量，也不能及時有效地配置分散在各個部門的救災資源，造成“養(yǎng)兵千日”卻不能“用兵一時”的被動局面。因此，要盡快開展城市防災減災資源的整合，政府始終要發(fā)揮主導作用，構建全社會統(tǒng)一的災害管理指揮、協(xié)調機制，形成城市災害應急管理的合力。具體講：①確立全社會災害管理總體目標，綜合運用工程技術及法律、經(jīng)濟、教育等手段，全面提高城市的災害應急管理能力；②從城市社區(qū)抓起，建立多層次的城市災害管理和救援體系，制定科學的應對各種極端事件的緊急預案；③強化城市重點災害源的管理，在關注以往發(fā)生過的地質災害、氣象災害、生態(tài)環(huán)境災害的同時，要特別注意應對信息災害、恐怖襲擊災害、經(jīng)濟恐慌等新的災害源，重點放在綜合災害的防治上。④中央政府必須建立固定的對付突發(fā)事件的應急中心和協(xié)調機構，組建搶險救災的專業(yè)隊伍。應對突發(fā)性事件，要有各種相應的預案，并建立相應的救援體系，平時要有一定的訓練和演習，做好必要的物資準備，做到有備無患。特別要對國民進行安全文化教育，普及救災和自救知識，增強抗災救災的意識，做到聽從指揮，臨危不亂。要在觀念上變?yōu)暮Φ膿尵葹闉暮Φ念A防，并在組織機構上確保預防為主，特別要注意對災害的動態(tài)評估。

啟示二：國家應立項編制各級的綜合防御突發(fā)事件的法律法規(guī)

1998年，國務院公布的《中華人民共和國減災規(guī)劃（1998～2010）》明確指出：“加強減災法制建設，積極開展減災立法的研究工作，健全防災減災法律法規(guī)體系，使減災工作進一步規(guī)范化和制度化，是減災工作的主要措施之一?！睂嶋H上，到目前為止我國尚缺少最高層次的國家減災基本法，在城市也缺少《城市防災法》，非典型肺炎在我國的傳播，不僅是對我國政府危機應對能力的一次考驗，也是對我國相關的法律法規(guī)的一次考驗。國務院常務會議已要求從法律上保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急反應機制的運行。這表明我國政府已著手應急反應機制的法制建設。在這方面必須借鑒國外的經(jīng)驗：

從災害立法上看：

日本作為重災大國是全球較早制定災害管理基本法的國家，每年防災預算是國民收入的5％左右，目前日本擁有各類防災減災法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《災害救助法》及1961年制定的《災害對策基本法》。由于其法律完善，有效地保障了日本減災事業(yè)的發(fā)展。美國是一個減災法規(guī)更加完備的國家，1959年制定了《災害救濟法》，1966年、1969年、1974年先后做過修改；每一次修改，實際上都是在擴大政府的救援范圍及全面協(xié)調減災、預防、緊急管理、恢復重建等等工作。美國各類防災法律有近百部。

再看作為發(fā)展中國家的土耳其和墨西哥。20世紀的幾次大災害幾乎都與這兩個國度有緣。土耳其早在1959年就制定了《自然災害法》，墨西哥也在上世紀60年代以來完善了自然災害的有關法律。

必須指出，美國、日本、英國、瑞典、瑞士、澳大利亞等國都在減災法規(guī)中，明確規(guī)定城市防災的地位及作用，并就城市氣象、地震、地質、火災及重、特大意外事故，公共安全（含中小學生安全等）設有法律，值得我們學習借鑒。

中國的減災立法應予充分關注的問題是：(1) 缺乏國家減災基本法律；(2) 現(xiàn)在及未來防災總體部署中需要法律調整的關系尚未明確；(3) 現(xiàn)行多數(shù)單災種（防震減災、防洪、消防、安全生產(chǎn)等）法律覆蓋面單一，沒有綜合減災思路，往往易造成重復建設及浪費；（4）從全球看城市防災呼聲強烈，但我們尚未開展城市防災立法研究，致使當今中國城市綜合減災體系形同虛設，甚至不少大中城市總體規(guī)劃中的防災減災內(nèi)容無法落實。由于缺少防災減災意識，國家《城市規(guī)劃法》的主要條款中也基本上未涉及城市綜合減災規(guī)劃及預案等內(nèi)容。

從危機事件立法上看：

進一步講，發(fā)達國家對重大自然災害和突發(fā)事件的處理一般沿用戰(zhàn)時應急標準。

《美國全國緊急狀態(tài)法》：1976年頒布。該法對緊急狀態(tài)的宣布程序、宣布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權力作了規(guī)定。該法規(guī)定，當出現(xiàn)法定的可宣布緊急狀態(tài)的情況，總統(tǒng)有權宣布全國進入緊急狀態(tài)。

《瑞士聯(lián)邦民防法》： 1962年3月23日頒布施行。內(nèi)容包括總則，民防機構，民防任務，民防教育，民防裝備、器材、設施和裝置，民防費用及追究損失的責任等共13章93條。該法規(guī)定，民防是國防的一個組成部分，民防的目的是采取措施，搶救人員和保護財產(chǎn)。聯(lián)邦成立民防局，作為從屬于聯(lián)邦司法警察部的執(zhí)行機關。擁有1000人以上的鎮(zhèn)，其住宅相對集中的，設立民防機構。民防內(nèi)容主要包括，對居民進行戰(zhàn)爭危險和防護可能性的教育；防止使用原子、生物和化學武器；保護極其重要的財產(chǎn)和有文化價值的財產(chǎn)；照顧傷員、殘疾者和病人；幫助無家可歸和貧困的人等。

啟示三：SARS突發(fā)，呼喚《北京城市防災條例》出臺

制定《北京城市防災條例》，是日益嚴重的城市災情的客觀要求。編制《北京城市防災條例》必須明確并處理好如下關系：

1．《北京城市防災條例》要突出減災體制改革的思路。我國及北京市現(xiàn)行減災體制是在計劃經(jīng)濟條件下建立起來的，無法滿足日益頻發(fā)的減災形勢的需求，減災管理特別是應急管理不具備系統(tǒng)性，政出多門、令不一致，無法實現(xiàn)減災資源配置的整合優(yōu)化及災害損失的最小化?，F(xiàn)行的減災工作程序不規(guī)范，制度建設落后于減災工作的實際需求，投入產(chǎn)出的減災效果不明確等。當務之急是要協(xié)調各方關系，確定以綜合減災為基點的減、抗、救、治相結合的戰(zhàn)略方針，整合分散的安全防災資源，發(fā)揮總體效能。

2．《北京城市防災條例》要突出“以人為本”的新預案觀。諸如隔離的措施十分有效，但企事業(yè)單位（非城市生命線系統(tǒng)）的人員堅守崗位是不是會制造新病源呢？從2003年4月下旬的趨勢看，最有效地對策是預防為主，但“各單位為戰(zhàn)”已不適宜，必須以個人防護為核心。因此，建議除城市生命線系統(tǒng)及后勤保障部門外，城市一般市民宜在家中防衛(wèi)。此舉也是諸多發(fā)達國家應對緊急事件的成功經(jīng)驗，這種“新預案觀”值得有關部門考慮。

3．《北京城市防災條例》要突出綜合減災的系統(tǒng)觀。(1)全面部署北京市減災規(guī)劃中的所有事宜；(2)建立跨區(qū)縣、跨部門的災害信息管理系統(tǒng)；(3) 加強災害經(jīng)濟學研究，建立固定的救災儲備金體系、管理好減災經(jīng)費，還要有創(chuàng)新的啟動災害保險機制；(4) 用“條例”約束大中型工程建設項目全過程的安全風險評價等。

4．《北京城市防災條例》要突出創(chuàng)新觀。防災減災的創(chuàng)新有多重含義，不但要有創(chuàng)新的思想，還要有創(chuàng)新的實力。(1) 減災無國界，是不分地域、民族和信仰的人道主義行為，全面理解并融入減災全球化是必須掌握的大思路；(2) 走科學減災之路，重在對災害的發(fā)生規(guī)律、災害成因與特征進行深入研究，這些制度及內(nèi)容有賴于《條例》予以肯定；(3) 沒有基礎理論，減災科技就失去支撐系統(tǒng)，反之，沒有經(jīng)濟基礎及產(chǎn)業(yè)調整，減災將永遠是“空中樓閣”無法應用。所以在開發(fā)醫(yī)治SARS災害藥品的同時，也應將國家總體的開發(fā)減災產(chǎn)業(yè)視為當務之急，這是對防災減災的創(chuàng)新；(4) 中國加入WTO，轉變政府職能是迫切任務，相應提高公務員應對災變的決策水平，有助于提高公眾安全防災的應對能力。