從2002年11月發(fā)生，并在2003年4月呈惡性蔓延趨勢(shì)的全球性SARS（非典型肺炎），是一場(chǎng)突如其來(lái)的災(zāi)難。具體講，SARS，考驗(yàn)了一個(gè)國(guó)家、一個(gè)城市的政治文明；SARS，考驗(yàn)了一個(gè)城市政府的“應(yīng)激反應(yīng)”能力；SARS，更考驗(yàn)了一個(gè)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的完整性。作為一名城市安全防災(zāi)科技工作者，我以為國(guó)家應(yīng)抓住此時(shí)機(jī)，建立對(duì)所有公共突發(fā)事件都具有普遍意義的管理機(jī)制及法律體系。這是SARS對(duì)我們的有益啟示。

啟示一：國(guó)家急待建立社會(huì)公共危機(jī)管理機(jī)制

在2003年3月閉幕的兩會(huì)上，許多代表委員呼吁盡快建立適應(yīng)目前中國(guó)國(guó)情的社會(huì)危急處理機(jī)制?，F(xiàn)在，幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了完備的社會(huì)危急處理機(jī)制。社會(huì)危急處理機(jī)制是一個(gè)綜合的社會(huì)突發(fā)事件危急處理系統(tǒng)，它由社會(huì)危急預(yù)警系統(tǒng)、社會(huì)災(zāi)難應(yīng)急系統(tǒng)、社會(huì)危急信息疏導(dǎo)系統(tǒng)等子系統(tǒng)構(gòu)成，需要預(yù)先制訂出完備的應(yīng)急方案，建立起訓(xùn)練有素的應(yīng)急隊(duì)伍。特別是危急事件發(fā)生后的信息傳遞和反應(yīng)能力更是不可或缺，它既能發(fā)揮“滅火器”的作用，也能發(fā)揮“動(dòng)員令”的作用。社會(huì)危機(jī)的含義是多方面的，既包含天災(zāi)，也包含人禍。建立完備的社會(huì)危急處理機(jī)制，既可以把自然災(zāi)害帶來(lái)的損失降到最小，也可以以極小的代價(jià)迅速平息突發(fā)的社會(huì)災(zāi)害，以求穩(wěn)定。

在生物學(xué)上，人有一種能力叫“應(yīng)激反應(yīng)”，指人的身體在突然受到外界強(qiáng)烈刺激或巨大傷害時(shí)，會(huì)自動(dòng)調(diào)動(dòng)起身體各部分所有的能力，使各器官協(xié)調(diào)一致，保持最佳狀態(tài)，以對(duì)抗來(lái)自外界的打擊，這是自我保護(hù)的本能。但是應(yīng)激反應(yīng)也有另外一種情況，就是當(dāng)危機(jī)來(lái)臨時(shí)，連正常情況下很容易做到的事都做不到了。政府也存在這種“應(yīng)激反應(yīng)”：正常情況下，各個(gè)部門、各個(gè)機(jī)構(gòu)各行其事，各司其職，有序運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)安全穩(wěn)定地發(fā)展，人民安居樂(lè)業(yè)地生活；但是一旦出現(xiàn)了威脅到公共安全的突發(fā)事件時(shí)，政府應(yīng)該采取何種措施及時(shí)判斷和應(yīng)對(duì)危機(jī)？SARS的突然爆發(fā)考驗(yàn)的正是政府的“應(yīng)激反應(yīng)”管理水平及能力。突發(fā)事件是針對(duì)公共安全的，影響面廣，涉及人數(shù)眾多，僅憑一個(gè)部門的努力不可能有效扼制事態(tài)的發(fā)展，這時(shí)候政府的權(quán)威性和整體協(xié)調(diào)能力至關(guān)重要。問(wèn)題在于平時(shí)是否有應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急機(jī)制，是否有應(yīng)對(duì)訓(xùn)練，公眾是否能普遍接受。

城市現(xiàn)代化必須建立并強(qiáng)化綜合性的城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系，這是城市建設(shè)中必須面對(duì)的長(zhǎng)期任務(wù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分部門、分災(zāi)種的單一城市災(zāi)害管理模式，造成城市缺乏統(tǒng)一有力的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)。各司其職的城市災(zāi)害管理體系，在面對(duì)群災(zāi)齊發(fā)或受災(zāi)面廣的復(fù)雜局面時(shí)，既不能形成應(yīng)對(duì)極端事件的統(tǒng)一力量，也不能及時(shí)有效地配置分散在各個(gè)部門的救災(zāi)資源，造成“養(yǎng)兵千日”卻不能“用兵一時(shí)”的被動(dòng)局面。因此，要盡快開(kāi)展城市防災(zāi)減災(zāi)資源的整合，政府始終要發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建全社會(huì)統(tǒng)一的災(zāi)害管理指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制，形成城市災(zāi)害應(yīng)急管理的合力。具體講：①確立全社會(huì)災(zāi)害管理總體目標(biāo)，綜合運(yùn)用工程技術(shù)及法律、經(jīng)濟(jì)、教育等手段，全面提高城市的災(zāi)害應(yīng)急管理能力；②從城市社區(qū)抓起，建立多層次的城市災(zāi)害管理和救援體系，制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)各種極端事件的緊急預(yù)案；③強(qiáng)化城市重點(diǎn)災(zāi)害源的管理，在關(guān)注以往發(fā)生過(guò)的地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境災(zāi)害的同時(shí)，要特別注意應(yīng)對(duì)信息災(zāi)害、恐怖襲擊災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)恐慌等新的災(zāi)害源，重點(diǎn)放在綜合災(zāi)害的防治上。④中央政府必須建立固定的對(duì)付突發(fā)事件的應(yīng)急中心和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組建搶險(xiǎn)救災(zāi)的專業(yè)隊(duì)伍。應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件，要有各種相應(yīng)的預(yù)案，并建立相應(yīng)的救援體系，平時(shí)要有一定的訓(xùn)練和演習(xí)，做好必要的物資準(zhǔn)備，做到有備無(wú)患。特別要對(duì)國(guó)民進(jìn)行安全文化教育，普及救災(zāi)和自救知識(shí)，增強(qiáng)抗災(zāi)救災(zāi)的意識(shí)，做到聽(tīng)從指揮，臨危不亂。要在觀念上變?yōu)暮Φ膿尵葹闉?zāi)害的預(yù)防，并在組織機(jī)構(gòu)上確保預(yù)防為主，特別要注意對(duì)災(zāi)害的動(dòng)態(tài)評(píng)估。

啟示二：國(guó)家應(yīng)立項(xiàng)編制各級(jí)的綜合防御突發(fā)事件的法律法規(guī)

1998年，國(guó)務(wù)院公布的《中華人民共和國(guó)減災(zāi)規(guī)劃（1998～2010）》明確指出：“加強(qiáng)減災(zāi)法制建設(shè)，積極開(kāi)展減災(zāi)立法的研究工作，健全防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系，使減災(zāi)工作進(jìn)一步規(guī)范化和制度化，是減災(zāi)工作的主要措施之一。”實(shí)際上，到目前為止我國(guó)尚缺少最高層次的國(guó)家減災(zāi)基本法，在城市也缺少《城市防災(zāi)法》，非典型肺炎在我國(guó)的傳播，不僅是對(duì)我國(guó)政府危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的一次考驗(yàn)，也是對(duì)我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)的一次考驗(yàn)。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已要求從法律上保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的運(yùn)行。這表明我國(guó)政府已著手應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的法制建設(shè)。在這方面必須借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)：

從災(zāi)害立法上看：

日本作為重災(zāi)大國(guó)是全球較早制定災(zāi)害管理基本法的國(guó)家，每年防災(zāi)預(yù)算是國(guó)民收入的5％左右，目前日本擁有各類防災(zāi)減災(zāi)法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《災(zāi)害救助法》及1961年制定的《災(zāi)害對(duì)策基本法》。由于其法律完善，有效地保障了日本減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展。美國(guó)是一個(gè)減災(zāi)法規(guī)更加完備的國(guó)家，1959年制定了《災(zāi)害救濟(jì)法》，1966年、1969年、1974年先后做過(guò)修改；每一次修改，實(shí)際上都是在擴(kuò)大政府的救援范圍及全面協(xié)調(diào)減災(zāi)、預(yù)防、緊急管理、恢復(fù)重建等等工作。美國(guó)各類防災(zāi)法律有近百部。

再看作為發(fā)展中國(guó)家的土耳其和墨西哥。20世紀(jì)的幾次大災(zāi)害幾乎都與這兩個(gè)國(guó)度有緣。土耳其早在1959年就制定了《自然災(zāi)害法》，墨西哥也在上世紀(jì)60年代以來(lái)完善了自然災(zāi)害的有關(guān)法律。

必須指出，美國(guó)、日本、英國(guó)、瑞典、瑞士、澳大利亞等國(guó)都在減災(zāi)法規(guī)中，明確規(guī)定城市防災(zāi)的地位及作用，并就城市氣象、地震、地質(zhì)、火災(zāi)及重、特大意外事故，公共安全（含中小學(xué)生安全等）設(shè)有法律，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

中國(guó)的減災(zāi)立法應(yīng)予充分關(guān)注的問(wèn)題是：(1) 缺乏國(guó)家減災(zāi)基本法律；(2) 現(xiàn)在及未來(lái)防災(zāi)總體部署中需要法律調(diào)整的關(guān)系尚未明確；(3) 現(xiàn)行多數(shù)單災(zāi)種（防震減災(zāi)、防洪、消防、安全生產(chǎn)等）法律覆蓋面單一，沒(méi)有綜合減災(zāi)思路，往往易造成重復(fù)建設(shè)及浪費(fèi)；（4）從全球看城市防災(zāi)呼聲強(qiáng)烈，但我們尚未開(kāi)展城市防災(zāi)立法研究，致使當(dāng)今中國(guó)城市綜合減災(zāi)體系形同虛設(shè)，甚至不少大中城市總體規(guī)劃中的防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容無(wú)法落實(shí)。由于缺少防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，國(guó)家《城市規(guī)劃法》的主要條款中也基本上未涉及城市綜合減災(zāi)規(guī)劃及預(yù)案等內(nèi)容。

從危機(jī)事件立法上看：

進(jìn)一步講，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件的處理一般沿用戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)。

《美國(guó)全國(guó)緊急狀態(tài)法》：1976年頒布。該法對(duì)緊急狀態(tài)的宣布程序、宣布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作了規(guī)定。該法規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)法定的可宣布緊急狀態(tài)的情況，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

《瑞士聯(lián)邦民防法》： 1962年3月23日頒布施行。內(nèi)容包括總則，民防機(jī)構(gòu)，民防任務(wù)，民防教育，民防裝備、器材、設(shè)施和裝置，民防費(fèi)用及追究損失的責(zé)任等共13章93條。該法規(guī)定，民防是國(guó)防的一個(gè)組成部分，民防的目的是采取措施，搶救人員和保護(hù)財(cái)產(chǎn)。聯(lián)邦成立民防局，作為從屬于聯(lián)邦司法警察部的執(zhí)行機(jī)關(guān)。擁有1000人以上的鎮(zhèn)，其住宅相對(duì)集中的，設(shè)立民防機(jī)構(gòu)。民防內(nèi)容主要包括，對(duì)居民進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)危險(xiǎn)和防護(hù)可能性的教育；防止使用原子、生物和化學(xué)武器；保護(hù)極其重要的財(cái)產(chǎn)和有文化價(jià)值的財(cái)產(chǎn)；照顧傷員、殘疾者和病人；幫助無(wú)家可歸和貧困的人等。

啟示三：SARS突發(fā)，呼喚《北京城市防災(zāi)條例》出臺(tái)

制定《北京城市防災(zāi)條例》，是日益嚴(yán)重的城市災(zāi)情的客觀要求。編制《北京城市防災(zāi)條例》必須明確并處理好如下關(guān)系：

1．《北京城市防災(zāi)條例》要突出減災(zāi)體制改革的思路。我國(guó)及北京市現(xiàn)行減災(zāi)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來(lái)的，無(wú)法滿足日益頻發(fā)的減災(zāi)形勢(shì)的需求，減災(zāi)管理特別是應(yīng)急管理不具備系統(tǒng)性，政出多門、令不一致，無(wú)法實(shí)現(xiàn)減災(zāi)資源配置的整合優(yōu)化及災(zāi)害損失的最小化?，F(xiàn)行的減災(zāi)工作程序不規(guī)范，制度建設(shè)落后于減災(zāi)工作的實(shí)際需求，投入產(chǎn)出的減災(zāi)效果不明確等。當(dāng)務(wù)之急是要協(xié)調(diào)各方關(guān)系，確定以綜合減災(zāi)為基點(diǎn)的減、抗、救、治相結(jié)合的戰(zhàn)略方針，整合分散的安全防災(zāi)資源，發(fā)揮總體效能。

2．《北京城市防災(zāi)條例》要突出“以人為本”的新預(yù)案觀。諸如隔離的措施十分有效，但企事業(yè)單位（非城市生命線系統(tǒng)）的人員堅(jiān)守崗位是不是會(huì)制造新病源呢？從2003年4月下旬的趨勢(shì)看，最有效地對(duì)策是預(yù)防為主，但“各單位為戰(zhàn)”已不適宜，必須以個(gè)人防護(hù)為核心。因此，建議除城市生命線系統(tǒng)及后勤保障部門外，城市一般市民宜在家中防衛(wèi)。此舉也是諸多發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)緊急事件的成功經(jīng)驗(yàn)，這種“新預(yù)案觀”值得有關(guān)部門考慮。

3．《北京城市防災(zāi)條例》要突出綜合減災(zāi)的系統(tǒng)觀。(1)全面部署北京市減災(zāi)規(guī)劃中的所有事宜；(2)建立跨區(qū)縣、跨部門的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)；(3) 加強(qiáng)災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，建立固定的救災(zāi)儲(chǔ)備金體系、管理好減災(zāi)經(jīng)費(fèi)，還要有創(chuàng)新的啟動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制；(4) 用“條例”約束大中型工程建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等。

4．《北京城市防災(zāi)條例》要突出創(chuàng)新觀。防災(zāi)減災(zāi)的創(chuàng)新有多重含義，不但要有創(chuàng)新的思想，還要有創(chuàng)新的實(shí)力。(1) 減災(zāi)無(wú)國(guó)界，是不分地域、民族和信仰的人道主義行為，全面理解并融入減災(zāi)全球化是必須掌握的大思路；(2) 走科學(xué)減災(zāi)之路，重在對(duì)災(zāi)害的發(fā)生規(guī)律、災(zāi)害成因與特征進(jìn)行深入研究，這些制度及內(nèi)容有賴于《條例》予以肯定；(3) 沒(méi)有基礎(chǔ)理論，減災(zāi)科技就失去支撐系統(tǒng)，反之，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及產(chǎn)業(yè)調(diào)整，減災(zāi)將永遠(yuǎn)是“空中樓閣”無(wú)法應(yīng)用。所以在開(kāi)發(fā)醫(yī)治SARS災(zāi)害藥品的同時(shí)，也應(yīng)將國(guó)家總體的開(kāi)發(fā)減災(zāi)產(chǎn)業(yè)視為當(dāng)務(wù)之急，這是對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的創(chuàng)新；(4) 中國(guó)加入WTO，轉(zhuǎn)變政府職能是迫切任務(wù)，相應(yīng)提高公務(wù)員應(yīng)對(duì)災(zāi)變的決策水平，有助于提高公眾安全防災(zāi)的應(yīng)對(duì)能力。