??? 三、解決安全生產(chǎn)的制度失靈要靠改善制度供給
??? 從陳家山礦難到阜新礦難，社會影響的最大區(qū)別就在于，其間山西省提高了礦難的賠償標(biāo)準(zhǔn)，全社會關(guān)注到用加大成本的方式來降低事故發(fā)生率，是一種值得肯定的抑制礦難的改進(jìn)思路。山西省政府規(guī)定：因煤礦事故造成的人員死亡賠償金不得低于每人20萬元；發(fā)生一次死亡3人以上事故的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，將被依法吊銷其有關(guān)證照，由政府收回采礦權(quán)重新公開拍賣。這是一個重大的制度改進(jìn)，大大增強(qiáng)了煤炭企業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險意識，增加了企業(yè)主的成本，高揚(yáng)了人的價值。但是，山西的標(biāo)準(zhǔn)并未來得及成為全國的標(biāo)準(zhǔn)。讓煤礦開采企業(yè)在死人的風(fēng)險與安全生產(chǎn)設(shè)備投入、安全操作流程的遵守方面，算一算經(jīng)濟(jì)賬，還缺乏一個全國統(tǒng)一的制度。就此而言，賠償制度的革新還需要借阜新礦難之力推動和深化，將風(fēng)險“內(nèi)部化”為高危企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的工作還需要形成共識，形成制度。
??? 將安全生產(chǎn)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為企業(yè)的成本而不是讓它成為“社會成本”，是從制度供給角度遏制礦難的重要思路：通過“讓煤礦死不起人”的制度建設(shè)，推動煤礦企業(yè)將安全設(shè)備投入、安全操作規(guī)程的遵守與采掘人員的培訓(xùn)都計入其經(jīng)營成本。這勢必加大煤礦企業(yè)的安全投入，甚至引發(fā)安全生產(chǎn)條件不足或者沒有經(jīng)濟(jì)能力達(dá)到條件的煤礦的倒閉，但存活下來的煤礦企業(yè)就是能夠承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任的企業(yè)，存活下來的企業(yè)就被逼成為恪守安全規(guī)程的具有社會責(zé)任的企業(yè)。這種將高危行業(yè)安全生產(chǎn)的社會成本“內(nèi)部化”改進(jìn)，必將引發(fā)煤炭行業(yè)因政府社會性管制的強(qiáng)化導(dǎo)致的行業(yè)重組和洗牌。我認(rèn)為，這種安全成本加大引致“優(yōu)勝劣汰”的供給革命，是在中國經(jīng)濟(jì)增長高能耗模式難以逆轉(zhuǎn)趨勢條件下，遏制礦難所必須進(jìn)行的?？梢栽O(shè)想，如果那么多在危險的“高壓線”邊上徘徊的企業(yè)，不承擔(dān)或是能夠逃脫其安全風(fēng)險成本約束的話，再密集、再高調(diào)的安全檢查也難以落實。首長負(fù)責(zé)制也不能保證首長自己在井下監(jiān)測瓦斯?jié)舛?，首長也不可能派親信或下屬代替自己監(jiān)督煤礦安全的落實呀！關(guān)鍵要靠有效約束的制度，讓企業(yè)出于對自己利益的關(guān)注，來承擔(dān)其社會責(zé)任。
??? 制定由煤礦對職工進(jìn)行高額度強(qiáng)制保險的法律，使保險公司介入煤礦安全，是改善煤礦安全制度供給的另一個積極思路。煤礦是高危行業(yè)，設(shè)計針對安全事故導(dǎo)致的人身傷害保險的保險產(chǎn)品是個難事。但是通過法律制度合理確定賠償?shù)南孪藓蜕舷蓿鞔_保險公司的免責(zé)條款，就能為保險公司參與煤礦安全日常監(jiān)測和監(jiān)督提供激勵。這樣，因為運用了保險公司擁有的安全賠償?shù)膶ｉT知識和專業(yè)人員，誘發(fā)礦難的不安全因素會因為保險公司對其經(jīng)營利潤的關(guān)心而大大減少。保險公司能證明其指出過安全隱患問題但煤礦未整改導(dǎo)致事故的，可以減輕保險公司賠償責(zé)任。差額部分由煤礦承擔(dān)或者由保險公司承擔(dān)后向煤礦追償。如此這般，保險公司就更關(guān)注煤礦安全生產(chǎn)，保險公司可向安全監(jiān)管部門舉報安全隱患。煤礦生產(chǎn)就多了一個專業(yè)化、能負(fù)責(zé)的安全“監(jiān)理”。
??? 進(jìn)一步來說，從礦難賠償推而廣之到建筑工人由于安全原因的非正常死亡，甚至到擦玻璃的清潔工的墜樓身亡，都需要有包括一定賠償標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險干預(yù)和賠償制度。確定一個合理的賠償標(biāo)準(zhǔn)，同時引進(jìn)商業(yè)保險的參與，讓企業(yè)經(jīng)營者、包工頭、清潔工的雇主，都能有一個風(fēng)險防范意識，都能權(quán)衡降低人的意外傷害概率的投入與承擔(dān)風(fēng)險損失支出，哪一個對自己合算，那么我們社會的風(fēng)險意識會大大增強(qiáng)，整個社會的安全生產(chǎn)環(huán)境會大大改善。
??? 四、改監(jiān)管者與被監(jiān)管對象的單邊治理為多邊治理，是安全生產(chǎn)監(jiān)管變革的方向
??? 我們應(yīng)該清醒的看到，現(xiàn)在討論礦難的立足點是煤炭生產(chǎn)高位運行態(tài)勢在近期難以逆轉(zhuǎn)。通過增加賠償金來增加礦難發(fā)生的成本仍然只是權(quán)宜之計。單獨依靠賠償?shù)摹皟?nèi)部化”，由企業(yè)獨立承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任，忽視政府作用的檢討是不行的。抑制礦難，還需要政府對自己在社會管理方面的角色和效率有一個新的認(rèn)識思路。
??? “管制者俘虜”理論用在煤礦安全生產(chǎn)方面也許是較合適。在社會性管制方面，監(jiān)管者與被監(jiān)管者都可能處在利益共同體中，可能導(dǎo)致監(jiān)管者被收買，從而致使社會性管制失靈。這種“管制者被俘獲”，既會導(dǎo)致煤礦企業(yè)的長遠(yuǎn)利益受損，也會導(dǎo)致人的損失，即人員生命安全的損失。具體到礦難治理而言，除了行業(yè)監(jiān)管部門和媒體的監(jiān)督之外，由于缺乏利益相關(guān)者的監(jiān)督，礦工作業(yè)安全狀況很難及時隨時檢測和反映這是大型礦難的一個共性根源。政府監(jiān)管部門是否具有獲得煤礦安全生產(chǎn)信息的能力，監(jiān)管效率如何，是我們在礦難后屢屢追問的一個老話題。
??? 所以，解決管制失靈問題仍要靠治理體系的完善：不僅僅是在事故發(fā)生后的善后賠償過程，而且在日常的生產(chǎn)過程中，需要在政府引導(dǎo)下發(fā)育發(fā)展礦工的維權(quán)組織，需要吸收律師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)和法律援助。關(guān)鍵是要培育在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局之外的另一個外部監(jiān)管力量，改政府監(jiān)管的單邊治理為政府監(jiān)管部門和社會監(jiān)管組織的多邊治理。這樣的多元監(jiān)管體系的建立，既有利于維護(hù)礦工的權(quán)益，也有助于從礦工群體的利益相關(guān)者角度參與煤礦安全措施的監(jiān)督和檢查。
??? 在礦難發(fā)生后，政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門往往成為事故處理者，各級政府則成為社會穩(wěn)定的維護(hù)者。事故發(fā)生后處理難度之大，社會關(guān)注程度之高，是可想而知的。但是一樁接一樁、防不勝防的礦難，總是將政府在安全生產(chǎn)方面的努力沖得干干凈凈。我認(rèn)為，通過將賠償內(nèi)部化企業(yè)成本，同時通過政府監(jiān)管方式的變革，逐漸把政府從直接救助者、無限責(zé)任的承擔(dān)者的角色中解脫出來，成為規(guī)則的制訂者、重大事故的獨立調(diào)查者、安全監(jiān)管信息舉報的接受者，必將有力地控制和減少事故發(fā)生的頻度，大大減輕事故的善后處理難度。