與國有重點煤礦相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的生產(chǎn)規(guī)模小，裝備落后，系統(tǒng)防災(zāi)抗災(zāi)能力差，盡管各級煤炭管理部門和煤礦企業(yè)采取了不少的辦法和措施，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故仍居高不下。以淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為例，2002年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量為300萬t，僅占全市煤炭總量的7%，發(fā)生死亡事故11起、死亡13人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占全市各類煤礦事故的38%、39%。因此，在新的煤礦安全監(jiān)察體制下，如何強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全監(jiān)察工作，是擺在煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和每一位安全監(jiān)察人員面前的新課題。

1淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦基本概況

淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦起步于1981年，到1987年已達到284對礦井，且多數(shù)礦井不具備基本的安全生產(chǎn)條件。經(jīng)過幾年的關(guān)井壓產(chǎn)和停產(chǎn)整頓，已通過驗收并核發(fā)“四證”的小煤礦63對，其中，地方國有煤礦5對，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦58對，職工約2.0萬人,年產(chǎn)量約260萬t。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的裝備水平、管理狀況落后和地方政府對安全監(jiān)督的力度不夠，難以保證安全生產(chǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1） 現(xiàn)有的安全管理模式和管理水平不能適應(yīng)新形勢下安全生產(chǎn)管理的需要。部分煤礦礦長既無采礦專業(yè)基礎(chǔ)知識，又無管理水平；一些煤礦安全管理機構(gòu)不健全；規(guī)章制度和安全生產(chǎn)責任制的不完善，現(xiàn)場也落實不到位；以總工程師為首的技術(shù)管理體系未能形成；少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和辦礦單位經(jīng)營管理機制多元化，內(nèi)部安全管理體制不順，安全責任制不明確；部分職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦監(jiān)管缺少有效的手段，事故隱患排查和督促整改力度不夠。

（2） 地方利已保護違規(guī)礦井。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦對地方經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的促進作用，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要財政收入來自于小煤礦，因此在不同程度上存在著地方保護主義。如個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)對煤礦安全監(jiān)察體制的建立和運行認識不到位，對煤礦安全監(jiān)察的法律地位和重要作用的認識有差距，在思想上對國家煤礦安全監(jiān)察體制不適應(yīng)；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)本身素質(zhì)不高，習慣于以行政手段管理，與依法行政、依法管理相悖；特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦對地方財政起主導(dǎo)作用的個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。對非法開采、越層開采、有的甚至威脅國有煤礦安全的睜一只閉一只眼。

（3） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦投入嚴重不足，裝備水平低。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓和深化整治期間，各礦均投入了一定的資金，由于當前煤炭市場好轉(zhuǎn)、銷售較旺，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦受利益的驅(qū)動和經(jīng)營者的短期行為，只求片面追求產(chǎn)量和效益，不求加大安全投入，不求加大現(xiàn)場安全管理。對照新版《煤礦安全規(guī)程》，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦都存在安全投入嚴重不足，裝備水平低的現(xiàn)象。

（4） 用工制度上短期行為，安全教育和技能培訓難以達到效果。淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦職工主要來源是附近招收的農(nóng)民協(xié)議工，絕大多數(shù)是小學或文盲，職工安全意識淡薄，操作技能差，對事故隱患認識不足，違章作業(yè)現(xiàn)象比較嚴重。

（5） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦主要開采國有大礦遺留下來的階段煤柱、礦井報廢后的各類保護煤柱及原開采煤層的剩余底分層，地質(zhì)條件非常復(fù)雜。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦經(jīng)過二十年開采，一大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦資源已近枯竭，為延長礦井的壽命，少數(shù)礦井采取非法手段，越層越界、搶奪資源，有的甚至進入保護煤柱下采煤，嚴重威脅國有大礦及相鄰礦的安全。

2強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦安全監(jiān)察的幾點建議

2．1加大監(jiān)察執(zhí)法力度 提高安全監(jiān)察和行政執(zhí)法效果

嚴格落實煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的職責和權(quán)力，加大監(jiān)察執(zhí)法力度，提高安全監(jiān)察和行政執(zhí)法效果，必須做到“五個到位”：安全監(jiān)察檢查到位；監(jiān)督隱患整改到位；行政執(zhí)法處罰到位；群眾舉報查處到位；事故處理責任追究到位。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全監(jiān)察和行政執(zhí)法力度，特別是要規(guī)范、用好、用足行政處罰措施和經(jīng)濟處罰手段，對依法下達監(jiān)察指令拒不執(zhí)行的、或限期內(nèi)未整改到位而無正當理由的，要按未遂事故處理，釀成事故的要從嚴查處責任人并追究政府主管部門的責任。

加大監(jiān)察執(zhí)法力度，提高安全監(jiān)察和行政執(zhí)法效果，還必須監(jiān)察鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦“依法辦礦，依法治礦”。重點監(jiān)察鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦建設(shè)工程安全設(shè)施設(shè)計是否經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)審查同意；建設(shè)工程竣工后是否經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)驗收。

加大監(jiān)察執(zhí)法力度，提高安全監(jiān)察和行政執(zhí)法效果，必須嚴格按“四不放過”的原則依法查處煤礦傷亡事故。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)生的責任事故，嚴格按《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，不但要查處有關(guān)事故單位責任的人責任，還要查處對煤礦有關(guān)安全生產(chǎn)事項負有審查批準和監(jiān)督職責的行政部門的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故頻發(fā)，主要原因是事故沒有嚴肅查處，事故責任者沒有得到依法懲處，事故教訓沒有得到真正吸取，防范措施沒有得到真正落實。2001年，淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦共發(fā)生各類事故20起，死亡21人，共處理有關(guān)責任人125名，未對事故進行罰款。2002年，我們一方面加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦監(jiān)察力度，更重要的是加大了事故查處力度。2002年淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦共發(fā)生事故11起、死亡13人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別與去年相比下降了45%、38%，共處理有關(guān)責任人83名，其中，有1名礦長被吊銷資格證書，有2名事故責任人被移交司法機關(guān)，事故罰款13.41萬元，對發(fā)生事故的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦責令停產(chǎn)整頓時間最長的為2個月。安全監(jiān)察和行政執(zhí)法的效果十分明顯。

2．2積極推行分類監(jiān)察制度

淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦點多面廣，經(jīng)過兩年多的現(xiàn)場監(jiān)察，特別是小煤礦停產(chǎn)整頓及深化整治驗收，對轄區(qū)內(nèi)小煤礦安全管理水平是基本熟悉，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的裝備水平是基本掌握。現(xiàn)在是到了應(yīng)建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全條件進行評價、實行分類監(jiān)察制度的時候。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦進行安全條件評價，可以確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全監(jiān)察的重點，把一般監(jiān)察、專項監(jiān)察與重點監(jiān)察相結(jié)合，監(jiān)察影響安全生產(chǎn)的關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，消除重大事故隱患。對那些水害威脅嚴重，通風系統(tǒng)不合理、不可靠、不穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦要責令停產(chǎn)整頓；對那些現(xiàn)場管理不到位、裝備水平不能滿足安全生產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦要責令停產(chǎn)整改。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦進行安全條件評價，另一個重要內(nèi)容是建立對礦長安全工作的評價機制。根據(jù)煤礦重大事故隱患整改及傷亡事故發(fā)生情況，量化對礦長安全工作的評價。當?shù)V長受行政處罰分值累計超過某一定量時，可以采取停職學習、罰款甚至吊銷礦長資格證等形式，確保懲罰到位，增強安全監(jiān)察和行政執(zhí)法的權(quán)威性，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦長抓安全生產(chǎn)的責任感和使命感。

2．3堅持安全監(jiān)察與服務(wù)相結(jié)合

《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定：在進行安全監(jiān)察和行政執(zhí)法過程中，要實行安全監(jiān)察和促進安全管理相結(jié)合、教育和懲處相結(jié)合。兩個結(jié)合就明確要求我們正確處理好監(jiān)察與服務(wù)的關(guān)系，既大膽行使監(jiān)督與監(jiān)察的職權(quán)，又推動和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)抓好安全基礎(chǔ)工作。堅持安全監(jiān)察和服務(wù)相結(jié)合，主要有以下幾方面：

（1） 充分發(fā)揮監(jiān)察人員專業(yè)技術(shù)水平較高、對煤礦井下系統(tǒng)穩(wěn)定性、可靠性及安全設(shè)施的狀況較熟悉的優(yōu)勢，幫助煤礦完善各生產(chǎn)系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患。如在2002年8月份，我們辦事處對全市58對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦進行“深化安全整治”專項監(jiān)察中，共查出各類事故隱患930條，對照《煤礦安全規(guī)程》要求同等能力備用風機的安裝、兩回路供電（或備用電源）的完善、甲烷斷電儀及有關(guān)通風安全儀器儀表的配置等問題，共下發(fā)427份現(xiàn)場處理決定書，責令各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦限期整改和完善。在后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦深化整治驗收過程中，已充分證明這次專項監(jiān)察的必要性和及時性，該專項監(jiān)察得到了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、辦礦單位及有關(guān)部門的好評和認可。

（2） 幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦制定各項安全生產(chǎn)管理制度、完善各工種安全生產(chǎn)責任制，規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)秩序和職工的操作行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦各項制度和各級干部安全生產(chǎn)責任制都是以《小煤礦安全規(guī)程》為依據(jù)，對照《煤礦安全規(guī)程》和有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)要求，差距較大，有的根本不能滿足當前安全生產(chǎn)的需要。如在2002年5月份，我們進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦“安全生產(chǎn)責任制”專項監(jiān)察，幫助大部分基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦制定各項安全生產(chǎn)管理制度、完善各工種安全生產(chǎn)責任制；對不按要求和標準制定、完善安全生產(chǎn)管理制度和各工種安全生產(chǎn)責任制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，以現(xiàn)場處理決定書的形式責令限期完成。

（3） 要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦強化瓦斯綜合治理，真正落實總工程師（或技術(shù)負責人）崗位責任制；要幫助、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦搞好技術(shù)管理工作，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦推廣應(yīng)用先進的科學技術(shù)，提高礦井技術(shù)管理水平，切實抓好“一通三防”現(xiàn)場管理。

（4） 幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦開展質(zhì)量標準化工作，特別是要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦（包括有關(guān)部門）確保對職工培訓和教育效果，提高職工安全基礎(chǔ)知識及操作技能，減少和消除“三違”現(xiàn)象的發(fā)生。

2．4建立起煤礦安全監(jiān)察正常運行機制

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦實施安全監(jiān)察，離不開當?shù)厝嗣裾坝嘘P(guān)部門的支持。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)要積極、主動與地方政府配合，努力處理好與各級地方政府、煤炭管理部門的關(guān)系，密切與公安、檢察、法院、監(jiān)察、國土資源、工商管理等部門的聯(lián)系，取得各方面的支持和合作，真正實現(xiàn)“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、企業(yè)負責、群眾監(jiān)督”的煤礦安全監(jiān)察和多方監(jiān)管相結(jié)合的機制，以形成政府、企業(yè)、社會共同做好煤礦安全工作的長效機制。因此，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當建立必要的聯(lián)系制度、例會制度，及時向有關(guān)地方人民政府通報煤礦安全監(jiān)察的有關(guān)情況，提出加強和改善煤礦安全管理的建議，特別是對煤礦存在重大事故隱患，要向地方人民政府和煤礦企業(yè)提出整改要求，督促落實整改的措施。

在淮南地區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦實施安全監(jiān)察工作已經(jīng)取得了一定的成效，特別是在去年鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓期間淮南辦事處得到了淮南市人民政府、市區(qū)煤炭管理部門及絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)的肯定。但是，從工作方法和實踐而言，煤礦安全監(jiān)察是一項全新的工作，如何強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全監(jiān)察和行政執(zhí)法，首要任務(wù)還是在于進一步完善工作機制、理順關(guān)系；通過現(xiàn)有的法律法規(guī)學習，加強自身隊伍，樹立執(zhí)法權(quán)威；安全監(jiān)察關(guān)口前移、重心下移，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦現(xiàn)場監(jiān)察覆蓋面，實現(xiàn)淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)。