一、 煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展關系國民經濟和能源安全大局

　　煤炭是我國重要的基礎能源，在一次性能源生產和消費構成中歷來占70%左右?！懊簽榛A、多元發(fā)展”，是解決我國能源問題的基本方略。4月19日 ，溫家寶總理主持召開國務院常務會議研究部署煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點工作。會議指出，煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展關系國民經濟和能源安全大局，要加快解決煤炭工業(yè)發(fā)展中面臨的突出矛盾和問題，使之盡快步入資源回收率高、安全有保障、環(huán)境污染少、經濟效益好、全面協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展道路。

　　綜觀我國煤炭工業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢和作用主要體現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┟禾績α控S富、使用經濟。中國是一個缺油、少氣、富煤的國家。已探明煤炭資源量1萬億噸，居世界第三位。在化石能源探明儲量中，煤炭、石油、天然氣分別占94%、5.4%和0.6%。我國煤炭不但資源量大，而且品種齊全，主要有無煙煤、焦煤、肥煤、氣煤、褐煤、貧煤、瘦煤等，應用廣泛。目前，國際油價一路攀升，已超過每桶75美元。相比之下，煤炭價格低廉，特別是發(fā)展中國家由于受生產力發(fā)展水平的限制，在很長段時期內，還要以煤炭為能源供應主體。

　?。ǘ┟禾渴亲畎踩煽康哪茉础Ｎ覈茉闯识嘣Y構。近年來，天然氣、水電、核電、風電等項目開發(fā)建設速度加快，但在能源構成中的比重還較低。其中水電發(fā)電量預計到2020年在一次能源生產總量中的比重不到10%。特別是由于我國是石油凈進口國，受國際環(huán)境、市場變化和遠洋運輸條件等不確定因素的影響，能源安全問題已經顯現(xiàn)。考慮到我國電力工業(yè)以燃煤發(fā)電為主，火電機組占總裝機容量的75%左右；煤炭在城鎮(zhèn)民用一次能源中仍占60%左右等因素，要解決中國的能源安全問題，必須立足國內，立足煤炭，健康有序地發(fā)展煤炭工業(yè)。目前我國已成為世界上最大的煤炭生產國和消費國，煤炭產量從2000年的9.99億噸，迅速增長到2005年的21.9億噸，成為國民經濟和社會快速發(fā)展最穩(wěn)定可靠的能源。

　?。ㄈ┮悦簽橹鞯拿夯さ犬a業(yè)發(fā)展前景廣闊。煤炭化工包括：用無煙煤或焦炭生產合成氨；用焦炭生產基本有機化工原料；或在煉焦過程中回收基本化工原料等。目前我國用于化工原料的煤炭消費量約為1億噸，占煤炭消費總量5%左右。而且煤炭可通過直接或間接液化實現(xiàn)清潔利用。高效洗選、煙氣脫硫、煤炭液化、煤制油以及以煤炭化工等技術已日趨成熟，商業(yè)化生產后，污染少，效益高，有著巨大的發(fā)展?jié)摿Α?

　　綜合以上因素，能源發(fā)展的現(xiàn)狀和前景、煤炭資源的可靠性、價格低廉性、燃燒可潔凈性、煤炭產業(yè)鏈的可延長性等，決定了煤炭工業(yè)在我國國民經濟中的基礎地位將是長期和穩(wěn)固的，作用是突出的。要解決好中國的能源問題，保持國民經濟的平穩(wěn)較快發(fā)展，必須在順應能源資源全球化趨勢的同時，立足于發(fā)揮自身優(yōu)勢，重視和發(fā)展煤炭工業(yè)。

　　但我國煤炭工業(yè)由于長期負重爬坡所積累的諸多深層次問題，特別是結構性、體制性矛盾仍然很突出。在目前的煤炭總量中，約有7.5億噸缺乏安全保障能力，其中約2.5億噸是不具備安全生產條件的小煤礦生產的。2005年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產量占全國總量的38%，但事故死亡人數(shù)卻占事故總量的73.8%。這種數(shù)量型、速度型的粗放經濟增長方式，如不能很好解決，勢必影響我國煤炭長期穩(wěn)定的供應能力。此外，在煤炭產業(yè)結構、科技發(fā)展水平、開發(fā)規(guī)劃布局、大型煤炭集團和大基地建設，以及資源枯竭礦區(qū)和城市轉型、煤炭教育、企業(yè)技術管理等方面，也都還存在著一些問題。所有這些問題都是改革發(fā)展中的問題，反映了煤炭工業(yè)向社會主義市場經濟轉變過程中的種種不適應，最終也必須通過深化改革，加強科學管理來解決。

　　“十一五”是我國煤炭工業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。我國政府提出，要堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！秶鴦赵宏P于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》明確了煤炭工業(yè)改革發(fā)展目標、思路和政策措施?！笆晃濉睍r期，我國煤炭產量將達到25億噸，其中大中型煤礦產量將提高到72%以上；大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團培育發(fā)展和現(xiàn)代化大型煤炭基地建設明顯加快；煤炭開采技術水平和職工素質進一步提高。與此同時，安全生產、職業(yè)危害防治、資源節(jié)約、環(huán)境保護、煤層氣開發(fā)利用等方面的工作都將得到長足發(fā)展。

　　二、 堅持“安全發(fā)展”指導原則，把煤炭工業(yè)的發(fā)展建立在煤礦安全狀況不斷改善的基礎上

　　煤礦生產活動具有資源開采型、作業(yè)場所移動型、高危風險性三大特點，呈現(xiàn)資源開采與安全生產一體化的特征，決定了煤礦安全生產任務十分艱巨。3月27日，胡錦濤總書記在主持中央政治局第30次集體學習會時就抓好安全生產作了深刻精辟的闡述，對煤礦安全生產作了重點強調。總體上看，無論是在煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展過程中，還是在全社會安全生產的大格局中，煤礦安全都處于重中之重的位置。煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展必須以煤礦安全生產作保證；實現(xiàn)全國安全生產形勢的穩(wěn)定好轉，必須始終抓好煤礦安全生產工作。

　　一個時期以來，我國政府相繼從完善體制、健全機制、強化法制、深化改革、加大投入、政策支持等方面相繼采取了一系列重大舉措，進一步加強煤礦安全生產工作，取得了明顯成效。2005年全國煤炭產量在同比增長9.9%的情況下，煤礦事故死亡總人數(shù)同比減少1.5%，原煤百萬噸死亡率為2.81，同比下降8.7%。但由于煤礦重特大事故頻發(fā)，致使安全生產形勢依然十分嚴峻。尤其是在2005年連續(xù)發(fā)生4起一次死亡百人以上事故，給人民群眾生命財產安全造成重大損失。

　　以往的經驗教訓表明，煤炭工業(yè)的發(fā)展，必須堅持安全發(fā)展的指導原則，把煤炭工業(yè)的改革發(fā)展，建立在企業(yè)安全狀況不斷改善、全行業(yè)職業(yè)安全健康水平不斷提高的基礎上，實現(xiàn)安全生產與煤炭經濟建設、產業(yè)結構調整優(yōu)化、企業(yè)規(guī)模效益和市場競爭能力等的同步提高。我國政府提出，“十一五”期間，力爭用兩年左右的時間，使煤礦重特大瓦斯爆炸事故有較大幅度的下降；爭取用三年左右的時間，解決小煤礦問題”。到“十一五”期末，煤礦重特大事故得到有效控制，一次死亡10人以上的事故要在2005年的基礎上下降20％以上；煤礦百萬噸死亡率下降25%以上。

　?。ㄒ唬﹪栏衤鋵嵃踩a負責制。強化企業(yè)安全生產主體責任，落實企業(yè)法人代表安全生產負責制，加強安全生產管理，建立健全自我約束、持續(xù)改進的安全生產長效機制；強化地方各級政府煤礦安全監(jiān)管主體責任，落實各級政府行政首長安全生產負責制，把煤礦安全納入?yún)^(qū)域經濟社會發(fā)展規(guī)劃和各級政府政績考核內容，促進煤礦安全生產工作不斷得到加強。

　?。ǘ┘哟竺旱V安全執(zhí)法力度。嚴格煤礦生產過程中的監(jiān)管、監(jiān)察，嚴肅查處違章指揮、違章操作和違反勞動紀律的現(xiàn)象，嚴防企業(yè)超能力、超強度和超定員生產。健全完善地方政府統(tǒng)一領導、政府職能部門和紀檢監(jiān)察部門共同參與的煤礦安全聯(lián)合執(zhí)法機制，嚴厲打擊無視法律、無視監(jiān)管、無視生命的非法違法行為，嚴肅查處事故，依法追究事故責任。

　　（三）繼續(xù)打好瓦斯治理和整頓關閉兩個攻堅戰(zhàn)。高瓦斯和煤與瓦斯突出生產礦井必須達到國家制定的抽放標準，新建礦井必須同時建設瓦斯抽放設施，強力推進“先抽后采”；所有煤礦全部裝備瓦斯監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，實施數(shù)字化監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)；嚴格執(zhí)行煤礦安全生產許可制度，加強源頭治理；繼續(xù)依法整頓關閉破壞資源、污染環(huán)境和不符合安全生產條件的煤礦企業(yè)。

　?。ㄋ模┘訌娒旱V重事故隱患排查治理。認真貫徹落實國務院第446號令《關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》，建立健全事故防范體系和重大事故隱患排查、治理、報告制度，對存在重大安全生產隱患和行為的，立即停止生產，排除隱患。整頓、改造煤礦安全設備、設施，使之達到國家規(guī)定的安全標準要求，提升煤礦安全裝備水平。

　?。ㄎ澹┘訌娒旱V安全生產基礎工作。建立和完善國家、地方政府和企業(yè)的煤礦安全生產投入機制。在2005年的基礎上，國家今年再安排30億元支持煤礦重大安全隱患治理和瓦斯抽放與利用示范工程建設。強化多層面的煤礦安全教育培訓，提高職工安全素質。深入推進煤礦職業(yè)安全健康管理體系認證，大力開展煤礦安全質量標準化建設活動，實現(xiàn)強基固本，建設本質安全型煤礦。通過持續(xù)不懈的努力，逐步把煤炭行業(yè)建設成為一個比較安全的行業(yè)，一個勞動者生命安全和身體健康得到切實保障的行業(yè)。

　　三、 深化改革，標本兼治，扎實推進煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展

　　國務院批準在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點，從強化煤炭行業(yè)管理、完善煤礦安全生產機制、深化煤炭企業(yè)改革、建立煤炭開采綜合補償和生態(tài)環(huán)境恢復補償機制、建立煤炭企業(yè)轉產和煤炭城市轉型發(fā)展有效機制等方面提出了明確的目標任務。抓好試點工作，必將對推進全國煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展探索出一套新模式，創(chuàng)出一條新路子。在這一過程中，以下幾個方面必須作為重點突出抓好。

　?。ㄒ唬┩苿用旱V資源重組，加快大型煤炭企業(yè)、煤炭基地建設。2005年全國尚有2.1萬個小煤礦，數(shù)量仍然過多。只有解決小煤礦的問題，煤炭工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展才能得到保證。到“十一五”期末，我國小煤礦數(shù)量要減少1萬處左右。本著政府推動和企業(yè)自主創(chuàng)新相結合的原則，在政府規(guī)劃引導和強力推動的同時，鼓勵國有大礦以資產為紐帶，通過收購、控股等形式，兼并重組、改造提高中小煤礦。通過實施關閉整頓、資源重組和強化管理，提高煤炭產業(yè)市場集中度和總體發(fā)展水平。

　　以建設大型煤炭基地、培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團為主線，建立與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業(yè)體系。國家規(guī)劃的以500處礦井、98個礦區(qū)為主的13個大型煤炭基地，“十一五”期末年產能力將達到13億噸左右，約占全國同期生產能力的50％，將大大提高我國煤炭的長期穩(wěn)定供應和保障能力。同時，鼓勵煤炭企業(yè)向下游產業(yè)（電廠、鐵路、港口）延伸，支持下游產業(yè)特別是電力企業(yè)開發(fā)建設煤礦，形成煤電一體的企業(yè)集團。發(fā)揮核心企業(yè)在人才、管理、市場和融資方面的優(yōu)勢，做強主業(yè)，延伸產業(yè)鏈，使大型煤炭集團真正成為優(yōu)化煤炭工業(yè)結構的主體、煤炭基地開發(fā)建設的主體、平衡國內煤炭市場的主體和參與國際市場競爭的主體。

　　在組建煤炭集團的過程中，要正確處理三個關系：一是做大與做強的關系。首先要做強，然后才能真正做大。充分利用國家和地方政府扶持政策，發(fā)揮集團公司的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、資本優(yōu)勢，加快煤電聯(lián)合和產業(yè)結構調整優(yōu)化，使企業(yè)強勢進入市場。而不是簡單地把幾個礦務局撮合起來，有形無神。二是增量資產和存量資產的關系。通過開發(fā)新礦區(qū)，發(fā)展新產業(yè)，來擴大增量、優(yōu)化存量。增量部分創(chuàng)造的效益，可以補貼消化存量資產所造成的虧損。三是各級法人之間的關系。集團公司內部為層級法人結構，各級法人都是相對獨立的法人實體，要按市場經濟規(guī)律辦事。不宜沿襲計劃經濟時期煤炭管理部門對企業(yè)的管理方式，不能人財物、產供銷權限都上收。省集團公司要站在全國和區(qū)域經濟發(fā)展的大局高度來進行統(tǒng)籌謀劃，主要是制定和實施發(fā)展規(guī)劃，搞資本運作。

　?。ǘ┌l(fā)展?jié)崈裘杭夹g，調整優(yōu)化煤炭產業(yè)結構。促進潔凈煤技術的產業(yè)化。大力發(fā)展煤炭洗選加工，推廣具有自主知識產權的重介選煤、干法選煤等技術，提高煤炭洗選加工程度。學習借鑒國外成熟技術，推進煤炭氣化、液化的示范工程，爭取早日進入工業(yè)化生產?！笆晃濉逼陂g煤炭間接液化應當全面啟動，期末煤炭直接液化要達到年產300萬噸的規(guī)模。

　　加快結構調整和技術創(chuàng)新，實現(xiàn)“兩個轉變”，拉長“兩條產業(yè)鏈”?！皟蓚€轉變”是：由數(shù)量型向質量效益型轉變，由生產銷售初級產品向綜合開發(fā)利用轉變?！皟蓷l產業(yè)鏈”，一是煤、電、高能耗產品產業(yè)鏈；二是煤、焦、化工產品產業(yè)鏈。特別是第二條產業(yè)鏈，發(fā)展前景很開闊。同時，要堅持限制排放與鼓勵抽采利用相結合，加快煤層氣產業(yè)發(fā)展；堅持量化、無害化、再利用原則，重點治理和利用煤矸石、礦井水、煤泥、粉煤灰，大力發(fā)展煤炭循環(huán)經濟。

　?。ㄈ┘涌鞂嵤翱平膛d煤”戰(zhàn)略，依靠科技進步提升傳統(tǒng)產業(yè)。瞄準煤炭發(fā)展的主攻方向，圍繞制約煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展、安全發(fā)展的重大基礎課題，組織開展30項重點科研攻關和30項重點技術推廣。30項重點攻關課題如：煤礦重大災害危險源辨識、評估和分級標準，煤礦災害連續(xù)監(jiān)測、識別與數(shù)字傳輸技術，礦井瓦斯、突水、動力性災害防控技術，低透氣性高瓦斯松軟煤層瓦斯抽放成套技術，礦井深部開采安全生產關鍵技術，煤塵爆炸自動抑爆技術，煤礦重大災害救災技術與裝備等?！?0推”如：高效節(jié)能小礦井主要通風機，局部瓦斯聚集處理技術和裝備，采空區(qū)瓦斯自動抽放技術與裝置，煤層長鉆孔超前預抽技術，瓦斯、風、電閉鎖裝置，機掘、機采工作面防突措施和配套裝備，突出危險預報儀等便攜預測議器，礦井綜合監(jiān)控系統(tǒng)和小煤礦安全監(jiān)測系統(tǒng)等。這些已經列入“十一五”國家安全生產科技發(fā)展規(guī)劃。要充分發(fā)揮科研機構、大專院校以及煤炭企業(yè)科技創(chuàng)新主體作用，全力推動，爭取使煤炭工業(yè)的科技面貌有較大變化。

　　針對煤炭行業(yè)工程技人員匱乏，職工隊伍素質偏低的情況，要進一步加強煤炭教育。一是采取減免學費和發(fā)獎學金、定向招生、委托培養(yǎng)等政策扶持，鼓勵報考礦業(yè)學院，發(fā)展礦業(yè)教育，解決目前采礦、安全等專業(yè)生源不足問題；二是大力發(fā)展職業(yè)教育，鼓勵企業(yè)繼續(xù)辦好職業(yè)教育和安全培訓，對職工進行培訓；三是煤炭企業(yè)與高等院校合作辦學，從煤礦采掘一線等選送優(yōu)秀員工進行脫產培訓和進修，結業(yè)后擔任煤礦一線生產安全技術骨干；四是煤炭企業(yè)要研究相應的辦法措施，適當提高工程技術人員的經濟待遇，靠優(yōu)惠的政策和尊重知識、尊重人才的良好環(huán)境培養(yǎng)人、選拔人、吸引人、留住人。

　?。ㄋ模┖侠黹_發(fā)利用煤炭資源，推動煤炭工業(yè)節(jié)約發(fā)展。我國煤炭資源回收率低，主要受以下三個因素的影響：一是煤炭賦存條件較差。我國煤礦95％以上為井工礦，瓦斯等自然災害嚴重，提高煤炭資源回收率客觀上有一定難度。二是對煤炭資源珍惜程度不夠。一些大礦吃肥丟瘦，浪費資源；許多小礦亂采濫挖、破壞資源；三是政策因素。目前我國的礦產資源補償費是按產量計征，平均費率（礦產品售價與稅費比率）為1.18%，而國外為2－8％。計征方法不當和費率過低不僅造成國家利益受損，而且導致產業(yè)進入門檻、辦礦標準過低。同時，礦產權制度的不完善，規(guī)劃、勘探相對滯后，也是不可忽視的原因。

　　為此，一要在加強“節(jié)約發(fā)展”宣傳教育的基礎上，加快礦產資源稅費改革，盡快實行以儲量為基數(shù)、與回采率掛鉤的資源稅費征收辦法，建立資源開發(fā)補償機制，鼓勵和推動煤礦企業(yè)依靠科技進步，加強生產管理，提高資源回收率。二要研究制定不同地區(qū)、不同類別煤層的回收率標準，建立嚴格的資源回收監(jiān)管制度。對破壞性開采、嚴重浪費煤炭資源的，依法予以處罰。三要認真做好重點礦區(qū)礦業(yè)權有償使用改革，規(guī)范煤炭礦業(yè)權交易，提高市場進入門檻，使煤炭企業(yè)具有珍惜資源、合理開發(fā)利用資源的動力和壓力。 四要加強煤炭開發(fā)規(guī)劃工作。強化煤炭工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃、大型煤炭基地發(fā)展規(guī)劃，以及礦區(qū)總體規(guī)劃的指導作用，合理調控煤炭生產開發(fā)布局和建設總規(guī)模。對主焦煤、優(yōu)質無煙煤等稀缺煤種，實行有計劃、保護性開采，合理利用煤炭資源。

　?。ㄎ澹┭芯拷鉀Q煤炭工業(yè)改革發(fā)展中的有關政策問題。進一步加強煤炭行業(yè)管理，合理配置行政資源，理順關系。及時修訂完善煤炭工業(yè)相關法律法規(guī)、規(guī)程標準，統(tǒng)籌做好行業(yè)規(guī)劃、資源管理、安全生產、產業(yè)結構調整等重點工作。深化資源性產品價格改革，建立與市場經濟相適應的煤炭價格形成機制；國家和地方要繼續(xù)采取資金扶持政策，支持國有重點煤礦補還安全欠賬，改善煤礦安全基礎條件；認真落實企業(yè)安全費用提取、提高傷亡事故賠償標準和安全生產風險抵押金政策；加快工傷保險和意外傷害險改革，促使社會保險和商業(yè)保險進入煤礦安全領域；完善對衰老報廢煤礦轉產和資源型城市產業(yè)轉型的扶持政策，建立衰退產業(yè)援助機制；加快剝離煤炭企業(yè)“辦社會”功能，解除歷史負擔，加快煤礦沉陷區(qū)、“棚戶區(qū)”的治理改造，改善礦工生活條件。通過加大政策治本、源頭治本力度，推動煤炭工業(yè)走節(jié)約、清潔、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展之路。