????(4)法律政策缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性。目前各地存在的一個(gè)問題是在重大事故發(fā)生后，對(duì)本地所有煤礦，不管其有無違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)現(xiàn)象，一律停業(yè)整頓或者干脆關(guān)閉，這種處理方法只是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和積聚，而不是風(fēng)險(xiǎn)的釋放，也更容易加劇業(yè)主快出煤，減少安全投入的短期行為。

????(5)執(zhí)法尺度不一，執(zhí)法部門自由裁量權(quán)較大。違反行為相同的沒有得到同等對(duì)待，事故責(zé)任人處理輕重懸殊，監(jiān)察處罰深入程度不一。處理違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的煤礦時(shí)，視違法煤礦與執(zhí)法部門的關(guān)系而定?！睹旱V安全監(jiān)察條例》第4章對(duì)各種違法違規(guī)的處罰由較為明確，可部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)擅自操作，降低處罰數(shù)額，甚至處罰數(shù)額低于法律規(guī)定下限。

????1.5 監(jiān)察人員本身存在的問題

????各級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立時(shí)間不久，管理上尚不健全，對(duì)執(zhí)法責(zé)任不明和對(duì)執(zhí)法者缺乏必要的執(zhí)法約束，造成執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身的腐敗和執(zhí)法行為的非規(guī)范運(yùn)作。

????(1)安全監(jiān)察人員的行政執(zhí)法意識(shí)尚未完全確立，其法律意識(shí)、法制觀念、工作方法及系統(tǒng)掌握相關(guān)知識(shí)與技能等方面尚有差距，特別是缺少既懂法律又具備專業(yè)知識(shí)的人員。有的人員源于政府或煤礦企業(yè)，與各方面有著千絲萬縷的聯(lián)系與感情，礙于情面，懼于壓力而執(zhí)法不嚴(yán)。

????(2)寬容態(tài)度。一些基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)為應(yīng)付地方政府及煤礦企業(yè)方方面面的關(guān)系，在執(zhí)法力度上較軟弱，不愿得罪人，致使在法律、法規(guī)的執(zhí)行上，上級(jí)機(jī)構(gòu)的指令被層層折扣，大大降低了煤礦依法執(zhí)法的績效。一些執(zhí)法人員明明發(fā)現(xiàn)了問題，卻礙于情面或?qū)ψ约旱挠绊?，“大事化小，小事化了”，在?zhí)法過程中，面上的檢查多，有針對(duì)性的檢查少；檢查多，處理少，手段軟；對(duì)存在問題經(jīng)濟(jì)處罰的多，對(duì)人的處理少。

????(3)作風(fēng)飄浮。部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中走馬觀花，發(fā)現(xiàn)不了問題。少數(shù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身行為不正，在執(zhí)法過程中對(duì)同樣的問題分彼此，論親疏，不能一視同仁。一些人以執(zhí)法者身份自居，自認(rèn)為高人一等，到煤礦上指手畫腳，打亂煤礦正常的運(yùn)作規(guī)章。

????(4)謀取私利。一些執(zhí)法人員為謀取個(gè)人私利，是非界限不清，濫用職權(quán)，弄虛作假，欺上瞞下，導(dǎo)致由于執(zhí)法失職出現(xiàn)一些大案要案，付出了慘痛代價(jià)。

????2 煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法現(xiàn)存問題的主要原因

????2.1 煤礦安全監(jiān)察法制體系不健全，影響煤礦安全執(zhí)法的績效

????我國煤礦的安全法律體系比較復(fù)雜，包含多種法律形式，表現(xiàn)為梯級(jí)法律層次的綜合性、多元化和開放式的系統(tǒng)。它既包括作為整個(gè)安全法律法規(guī)基礎(chǔ)的憲法規(guī)范，又包括行政法律法規(guī)、技術(shù)性法律規(guī)范和程序性法律規(guī)范。目前從形式上看我國煤礦安全法律體系已較為完善，但由于多種原因，在這一宏觀體系內(nèi)，還存在著法律內(nèi)容滯后、法律空白、法律之間相互矛盾等許多問題，有待于改進(jìn)和完善。

????(1)立法滯后。煤礦安全的依法行政，需要法律的強(qiáng)制作為保障，但現(xiàn)有煤礦安全法律法規(guī)并不完備^[1]。首先。法律法規(guī)體系不健全，一些急需的法律法規(guī)尚未制定出來，造成煤礦安全無法可依，如：《礦山安全法》是指所有礦山企業(yè)，缺乏煤礦的特殊性和針對(duì)性。《煤炭法》是煤炭行業(yè)的母法，煤礦安全是其中一部分，但其概括性較強(qiáng)，操作性差?！睹旱V安全監(jiān)督條例》雖有其安全的針對(duì)性，卻缺乏系統(tǒng)性。其次，法律法規(guī)之間配套性差。就規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)的法律法規(guī)來看，在同一層次的法律規(guī)范中有彼此不協(xié)調(diào)之處，在不同層次的法律規(guī)范中有下位法違反上位法之處。再者，法律法規(guī)的操作性差：有的法律規(guī)定過于原則；有的法律規(guī)定理性化色彩濃厚，脫離實(shí)際；有的法律規(guī)范不完整，只有行為模式的內(nèi)容，沒有法律后果的內(nèi)容。

????(2)重視實(shí)體性法律立法，忽略程序性法律立法，這就使得煤礦安全執(zhí)法主體難以通過法定程序去行使權(quán)利，履行義務(wù)，并在權(quán)利受到侵害時(shí)得到幫扶^[2]。

????(3)技術(shù)性法律規(guī)范不到位。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)多而雜。煤礦安全監(jiān)察要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察目的，需要法律對(duì)監(jiān)察技術(shù)體系環(huán)境、煤礦隱患及事故調(diào)查處理分析技術(shù)等技術(shù)規(guī)范進(jìn)行法律保障，而這些都是目前我國監(jiān)察法制體系所欠缺的。

????2.2 煤礦安全監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制的不完善整體制約了監(jiān)察功能的發(fā)揮

????目前，我國煤礦安全監(jiān)察的運(yùn)行機(jī)制是“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門監(jiān)察、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督和社會(huì)支持”^[3]。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)的模式完全與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不同，生產(chǎn)的主體——企業(yè)，不再受國家和行業(yè)的指令計(jì)劃控制，轉(zhuǎn)而受到市場運(yùn)作機(jī)制的控制，從而使煤礦安全監(jiān)察的運(yùn)行機(jī)制不再適應(yīng)新的形勢(shì)，需要一種新的運(yùn)行機(jī)制與之相匹配。目前，這種運(yùn)行機(jī)制存在以下問題。

????(1)關(guān)于企業(yè)負(fù)責(zé)問題。對(duì)于企業(yè)安全問題，企業(yè)肯定要負(fù)起遵法守法的責(zé)任，但負(fù)責(zé)的不僅僅是企業(yè)，許多政府部門和權(quán)利機(jī)構(gòu)同樣要對(duì)企業(yè)安全負(fù)責(zé)。大量事實(shí)說明，這些部門和機(jī)構(gòu)只行使職權(quán)而不承擔(dān)責(zé)任的結(jié)果極有可能帶來職權(quán)的濫用或無用。因此，只提企業(yè)負(fù)責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，有關(guān)政府不負(fù)責(zé)任甚至比企業(yè)的不負(fù)責(zé)任對(duì)安全生產(chǎn)的危害性更大。

????(2)關(guān)于群眾監(jiān)督問題。在當(dāng)今的國有企業(yè)里，工會(huì)組織僅僅是一個(gè)行政部門。面對(duì)頻發(fā)的礦難，工人的整體博弈能力十分微薄。盡管《煤炭法》第42條和《礦山安全法》第23條都規(guī)定了礦山企業(yè)工會(huì)應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)職工生產(chǎn)安全的合法權(quán)益，組織職工對(duì)礦山安全工作進(jìn)行監(jiān)督。但實(shí)際上，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，職工和企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了徹底的改變，企業(yè)的主人只能是企業(yè)資本的占有者，而不占有企業(yè)資本的普通職工，只是與企業(yè)建立了一種勞務(wù)關(guān)系。企業(yè)職工依據(jù)這種勞務(wù)關(guān)系，是無法對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的。

????(3)關(guān)于部門監(jiān)察問題。目前，按照我國“垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的安全監(jiān)察體制，煤礦安全監(jiān)察體系缺乏外在的監(jiān)督制約機(jī)制，制約的失衡必然導(dǎo)致權(quán)力的異化膨脹或功效萎縮。我國現(xiàn)行的煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法監(jiān)督體制很大程度上受制于執(zhí)行權(quán)，造成不少環(huán)節(jié)的“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”，實(shí)踐證明，只有異體監(jiān)督才能做到鐵面無私，不枉不縱。按照”管制者俘虜”在社會(huì)性管制方面的應(yīng)用，一旦監(jiān)管者與被監(jiān)管者處在利益共同體中，就可能導(dǎo)致監(jiān)管者被收買，從而致使社會(huì)性管制失靈。這種”管制者被俘獲”，既會(huì)導(dǎo)致煤礦企業(yè)的長遠(yuǎn)利益受損，也會(huì)導(dǎo)致人的損失，即人員生命安全的損失。具體到礦難治理而言，保持監(jiān)管的獨(dú)立性和功效發(fā)揮，是我們?cè)诘V難后屢屢追問的一個(gè)老話題。

????2.3 煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)制不科學(xué)，缺乏全面執(zhí)法的權(quán)威性

????煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)制，指的是煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在具體履行其行政執(zhí)法職責(zé)時(shí)，能依法采取的、使其自身機(jī)能發(fā)揮效用的一些配套制度、措施和方法等。

????3 結(jié)語

????由于煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，在執(zhí)法程序、方法、手段、技術(shù)等方面經(jīng)驗(yàn)不足，法律規(guī)章制度不完善，主觀臆斷性大。而且，在煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏專門的程凈規(guī)定，程序的不完善影響了執(zhí)法效能的發(fā)揮。

????參考文獻(xiàn)

????[1]湯道路．煤礦安全監(jiān)察主體的法律思考．河北法學(xué)，2005(9)．

????[2]劉超捷，湯道路．論我國煤礦安全立法的不足及完善．煤礦安全，2005(6)．

????[3]慕慶國，王端武，等．現(xiàn)代煤礦安全監(jiān)察體系概論．北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004．

????作者簡介 華曦，女，云南昆明人，中國礦業(yè)大學(xué)法學(xué)系，從事煤礦安全法律研究。

????信息來源：工業(yè)安全與環(huán)保